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浅谈当前监所检察存在的问题及对策

人民检察院是国家的法律监督机关，监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，是刑事诉讼监督的一个重要组成部分，是检察机关最基本的业务之一。随着经济社会的发展和法制建设的深入，检察机关监所检察工作在发展过程中面临着一些新情况和新问题。在新的形势下，如何促进监所检察工作全面、协调发展，有力维护刑罚执行公正和在押人员合法权益，是摆在监所检察部门面前的一个重要课题。本文试就当前监所检察工作中存在的问题及其解决的对策进行探讨。
一、监所检察工作中存在的主要问题
法律赋于监所检察监督的权限大而宽。从监督程序看，监所检察监督涉及刑事诉讼的全过程，从刑事拘留到逮捕，从起诉到判决，从裁定到执行，都有监所检察监督的内容；从监督形式看，包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督；从监督内容看，既肩负着部分审查批捕、审查起诉和控告申诉案件的初查工作，又肩负着刑罚执行和监管改造中发生的虐待被监管人犯案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案以及原由反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门负责侦查的监管场所发生的职务犯罪案件的侦查工作。而监所检察人员的配备与监所检察承担的工作量极不相适应，远远不能适应检察监督工作的需要。因此，监督起来常常会感到无从下手或流于形式，无法有效发挥监督职能。许多本应由监所检察部门开展的业务都因受到客观条件的限制而无法开展。尤其是在查办监管场所职务犯罪案件和立案监督等方面几乎是空白，监督工作存在“五难”。
　　1、干警素质适应难。首先，干警的自身素质还不可能在短时间内达到完全满足履行法律监督职能的高要求。监所检察部门的工作繁杂，需要复合型人才，然而客观上，达到这一要求难度较大。其次，在配合、监督的价值取向上存在模糊认识。在实际操作中，有时过于注重配合，监督不足。为了追求良好的工作关系，导致驻所检察室的工作围着场所的工作转，实际上成了场所的一个科室，监督工作也就被束之高阁，虽然关系比较协调，但却不能发挥检察监督的作用。第三，在加大监督力度上存在畏难情绪。监所检察的主要任务都是由驻所检察室承担。驻所检察人员长期在同一监所从事检察工作，在一个监管单位工作长了，必然与监所的其他工作人员?来?熟，往往碍于各种因素，监督工作过软。有时发现问题，理应发出书面的，因怕影响关系而改为口头，应该口头的，有的就不再提了，使监督的力度不能到位，久而久之，从思想上就会对监督工作产生畏难情绪。
2、监督机制完善难。由于监督机制的不健全，在很大程度上制约了监所检察监督工作的有效开展。以纠正超期羁押工作机制为例，一起刑事案件，一般要经过侦查、公诉、审判等各个诉讼环节，在看守所的羁押期限一般从拘留到判决执行止，法律规定了各个诉讼阶段的办案所遵守的期限，同时也规定了一些特殊情况下的延长期限、重新计算诉讼期限、变更强制措施等。由于诉讼环节多，有些诉讼时限计算又比较复杂，而监所检察部门对各诉讼阶段法律文书的持有率很低。如：拘留证、逮捕证、换押证、不批准逮捕书、释放（变更强制措施）通知书、延长羁押期限等与羁押有关的法律文书，由于法律或解释没有明确的规定，以上法律文书监所检察部门均没有，要想监督，只能到监管部门或办案单位查找文书并发现违法，这需要一个过程，根本谈不上立即二字。从现行的换押制度上看，由于具体经办人责任心不强、执行不认真，换押时限不够明确，导致对超期羁押底数不清、情况不明，给掌握真实超期羁押数增加了困难。一旦出现了超期羁押，有的办案单位利用监所检察部门对案件流程不明而推诿扯皮，又不大配合调查，法律又没有赋予监所检察部门强有力的工作手段，因此，是否超期羁押有时难以认定，更无法去纠正了。
　　3、监督手段到位难。目前，由于经费等多种原因，相当部分的山区看守所尚未配置监控设施，监所检察网络化动态管理软件缺乏，无法实现驻所检察日常管理网络化。对于诸多“志帐簿表”只能采取原始的手工填写，工作程序过于繁锁且流于形式。驻所检察人员实施监督只能局限于日常巡视，审查有关材料、参加所情分析会和用逐个监室检查的方式查找监管改造场所的安全隐患、发现犯罪嫌疑人的违规违法行为以及监管人员的不当做法等途径来开展，使法律监督停留在事后监督、被动监督的阶段。与监管单位的计算机联接，虽然实现了派驻检察室与监管单位共享被监管人员基本情况和信息的一种“联网”形式，但这仅限于一种静态监督，对于派驻检察室实现对监管单位的刑罚执行和监管活动的动态监督以及对羁押期限的动态监督有一定局限性，不能做到及时、准确掌握情况和发现问题。如：目前使用的看守所管理信息系统超期羁押软件设计过程中由于未考虑到公安移送检察机关审查逮捕的7天时间，造成统计出的超期羁押人数与客观情况不吻合。
4、监督程序操作难。《刑诉法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规对监所检察的监督权如何行使规定的不具体，不明确，操作性差。所以，在具体操作过程中难度大、阻力大，难以有效的履行监督职能。主要体现在：其一，法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点。对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定，无形中降低了监督的法律地位和规格。其二，对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不力。减刑、假释、暂予监外执行的裁定与刑事裁判的本质是相同的，均决定着对被告人的实际处刑。检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉，启动再审程序。但刑事诉讼法对于减刑、假释、暂予监外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见，直接影响了监督的力度和效果。其三，对二审阶段羁押期限的规定不明确，造成二审超期羁押监督难。法律规定，第二审人民法院受理上诉案件应当在一个月以内审结，至迟不得超过一个半月。这里所指的受理时间应从何时起算？若从二审法院接受案件之日起计算，那么，被告人从上诉至一审法院将案件移送二审法院之前的这段时间就是一个空档，这些空档算不算？又该如何算？如：林××对一审判决不服，于2004年12月3日提出上诉，二审法院换押证上填写的办案时间从2004年12月27日起，上诉时间与二审法院的受案时间相差了20几天，由于法院规定不明确，检察机关只能凭换押证上的时间对其诉讼时限进行监督。其四，法律在赋予检察机关以法律监督权时并没有规定监督对象不接受监督时如何处理，以致在实践中法律监督权的行使是否产生效果，在很大程度上依赖于监督对象对法律监督的尊重程度。监督权威没有法律保障，难以实现。
5、检务保障落实难。检察机关开展法律监督工作，行使检察权需要物质、资金的保障，以解决办案经费、人员待遇问题。目前的检察机关经费管理模式是由各检察机关所在地方财政承担，由于地方财政经费困难，检察机关的经费自然也就很难保障，装备设施跟不上形势发展的需要，办案经费、干警福利较差，是目前山区检察院普遍存在的问题。按照高检院规定的一、级驻所检察室的达标要求，要想配备摄像机、汽车、移动电话等装备，就山区检察院的条件看，目前是无法达到，也就难以实现办公自动化。驻所检察人员的生活补贴和特殊岗位津贴也无法按要求每人每月120元落实。
二、加强监所检察工作的几点思路
1、加强业务学习，提高监督水平。
监所检察人员在刑事司法活动中要牢固树立实体法和程序法并重、打击犯罪和保障人权并重的刑事诉讼观念。要从思想上高度重视监所检察监督这项工作，加强对法律、检察实务的学习，随时掌握日常工作中经常遇到的法律、法规、政策精神；要加强对办案业务和应用计算机网络技术能力的培养，提高自身的办案能力和应用技术的技能。此外，还要培养独立处理问题的工作能力，着重在敢于监督、善于监督、依法监督、准确监督、勤于监督等五个方面下功夫。正确处理好监督与配合的关系，坚持分工负责、互相制约的原则，做到监督到位而不越位，形成在监督中配合、在配合中监督的良好机制；处理好执法活动监督与查处职务犯罪案件的关系，要结合执法监督工作注意发现、收集案件线索，通过查处案件发现监管活动中深层次的问题；处理好预防犯罪与纠正违法的关系，坚持以预防犯罪为主的原则。通过在干中学，在学中干，使自己的工作能力在实践中迅速提高。
2、健全监督机制，规范执法行为。
驻所检察要积极探索、推行以办案流程、质量考评、能绩管理、业务机制、执法监督为重点内容的全方位、规范化的监所检察工作机制。一要建立岗位责任制和目标管理责任制，结合工作实际，制定和完善驻所检察制度；安全检察制度；换押制度；对监管、生产、教育活动检察制度；对在押人员死亡检察制度；备案审查、重大事故报告制度；立案监督制度；办案制度；及时投劳检察制度；留所服刑检察制度；收押、释放、变更强制措施检察制度；检察人员约谈、接待制度；检务公开制度；监所检察网络化管理制度等。二要建立预防和纠正超期羁押的长效工作机制。通过实行换押证制度、羁押期限告知制度、羁押期限跟踪制度、羁押期限届满提示催办制度、计算机联网预警制度、发纠正违法通知书、向权力机关、政法委报告制度、超期羁押投诉制度、超期羁押责任追究制度等，把对超期羁押问题的监督落到实处，切实预防和及时纠正超期羁押。三要建立健全派驻检察人员列席呈报减刑、假释、暂予监外执行会议制度，加强对罪犯减刑的事前监督，检察机关应提前介入减刑活动，并赋予罪犯以“知情权”，努力使减刑工作更加透明化，以保证减刑制度的正确实施。四要建立健全派驻监所检察干部定期轮岗交流制度，防止派驻检察人员被“同化”。同时，为了防止监所检察人员不认真履行职责，必须建立相应的监督责任制，使监所检察人员认真履行职责，不辱使命。这种责任制的内容应当包括：监所检察人员承担法律监督的职责和工作程序、为履行职责而享有的权利、不履行职责造成严重后果的责任形式、责任追究的主体和程序，只有建立相应的责任制，才能确保责、权相统一，使监督工作真正落到实处。
3、加大监督力度，强化监督效果。
首先，要把握监督重心，以点带面开展工作。要把工作的重心始终放在刑罚执行监督上，坚决防止"前门进，后门出"，突出抓好违法减刑、假释、保外就医的监督和监管活动的监督。要做到这一点，就要求每名驻所检察干警头脑必须清楚，各项工作都紧紧围绕工作的重心来开展，切实抓好：加强对在押人员羁押期限的检察监督，坚决纠正办案中的超期羁押问题；加强减刑、假释、保外就医、留所服刑的监督，严格审查；在纠正监管场所违法的同时，注意发现和查处隐藏在各种违法问题后面的监管干警职务犯罪案件；认真研究如何加强对监外罪犯的监督管理，防止监外罪犯脱管失控。其次，要拓宽监督渠道，以办案促监督。实现监所检察工作新的更大的发展，必须把办案工作摆上更加突出的位置，加大办案力度，在查办大案要案和新型犯罪案件方面有新的突破。但由于属监所检察部门管辖案件主体的特定性，再加上知情人出于各种因素不敢、不愿、不想举报犯罪嫌疑人，因而此类线索较少，这就需要我们拓宽线索来源。具体可通过加大检务公开力度、开展法制宣传活动、个别谈心等形式，让在押人员了解他（她）们的合法权益。懂得什么样的问题可以通过什么途径反映；也可以通过监听亲情电话，旁听家属接见的谈话等形式了解情况；还可以通过向在押人员家属发征求意见信和参与监管场所的执法执纪大检查等发现问题；对于个别重点人员，还可以在其被释放后进行回访来了解等渠道。第三，要更新监督方式，增加监督的科技含量。要在驻所检察室运行体现监所检察业务特点的网络化动态管理软件，并与看守所总监控室的监控系统联网，以计算机网络技术代替监所检察传统的工作方式和获取、交流、处理信息的手段。实现监所检察对刑罚执行、监管活动的监督和羁押期限的监督数据化、信息化、网络化，。进而实现从结果监督向过程监督、事后监督向事前监督、静态监督向动态监督、监管单位被动服从监督向主动接受监督的转变。
4、完善相关立法，增强监督权威。
要修改制定《看守所检察工作细则》等规范性文件，完善监督程序，规范监督方式；在完善刑罚执行监督的有关立法中，应将一些弹性监督条款改为刚性规范，制定一部统一的、能够协调不同执行机关关系的、能够有力保证执行公正和高效率的刑事执行法律规范；应明确检察建议和纠正违法通知书在检察监督中的法律强制力，对监督权如何具体行使以及对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确的规定，真正提高监督的效益和质量；要从优化监所检察执法环境的角度，积极制定有关规定，使监所检察部门能及时拥有相关法律文书，掌握监督依据，减少违法现象的发生。
5、落实检务保障，确保监督到位。
首先，应当将那些业务水平较高，政策观念强，有组织协调能力，讲究工作方法，有奉献精神、年富力强的同志充实到监所检察部门，为做好监所检察工作，特别是驻所检察工作打下坚实的基础。其次，要增加投入，在驻所检察室设立一专门的设备、仪器控制室，把有关的电脑、监控设备全部安装在该室内，实行专人负责、专人管理，实现足不出户就可以对监管场所的“三大现场”实行实时、立体监控；此外，可由省检察院和财政厅联合下文，明确规定驻所人员的生活补贴和健康补贴的最低金额和最高金额，并由地方财政支付，以便更好的落实驻所人员的生活补贴和健康补贴。

大田县人民检察院：魏　洁




江苏省泰州市人民政府办公室


泰政办发〔2004〕210号

关于印发泰州市城市房屋拆迁及建设工程施工现场市容环境卫生管理规定的通知

海陵、高港区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
经市政府同意，现将《泰州市城市房屋拆迁及建设工程施工现场市容环境卫生管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。



二○○四年十二月十六日




泰州市城市房屋拆迁及建设工程施工现场
市容环境卫生管理规定

第一条 为加强城市房屋拆迁以及建设工程施工现场的管理，维护城市市容和环境卫生的整洁，依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等相关法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称城市房屋拆迁及建设工程施工现场（以下简称施工现场），是指在城市规划区范围内，拆迁人或建设单位依法取得城市房屋拆迁许可证或建设施工许可证，确定的房屋拆迁和建筑施工场地。
第三条 市城市管理行政执法部门负责本规定的组织实施和监督检查，环保、建设、建工等行政主管部门按照各自的职责权限，依法做好施工现场各项管理工作。
第四条 施工现场的市容环卫工作实行责任区制度。拆迁人、拆迁实施单位、建设单位、施工单位是施工现场的市容和环境卫生责任人；拆迁人与拆迁实施单位、建设单位与施工单位之间约定管理责任的，从其约定。
市容和环境卫生责任人应当按照城市容貌和环境卫生标准,履行施工场地的市容和环境卫生责任。
市容和环境卫生责任人，可以将责任区内的具体工作委托市容环卫作业企业承担。
第五条 已取得许可证的拆迁人或建设单位，应当要求拆迁实施单位或施工单位在施工前设置施工现场的围墙（围挡）、临时环卫设施、硬质路面、冲洗设施等。
第六条 建设工程施工现场应当设置施工标志牌，设立标注施工现场平面图和安全生产、环境保护、文明施工等内容的制度牌。
第七条 建设、施工单位不得擅自倾倒、堆放或处置建筑垃圾、工程渣土。运出施工现场的建筑垃圾、工程渣土应当按照市城市管理行政主管部门规定的路线、时间和处置场所进行处置。建筑垃圾、工程渣土推行车辆密闭运输。建设、施工单位可自行运输建筑拉圾、工程渣土，也可委托符合法定条件的单位或个人运输。
第八条 施工作业应当在批准的施工场地内进行，不得在施工场地范围外堆放物料、机具等。需要临时征用施工场地或者临时占用道路的，应当依法办理有关批准手续。
第九条 施工现场的工棚和临时厕所等临时设施不得建在临街一侧，不得改变使用性质。
　　施工现场设置临时环卫设施，应当有专人负责保洁和管理，做到场区内无暴露性生活垃圾；临时厕所有专人洗涮保洁，做好清掏、消杀工作，做到无蝇蛆孳生。
建设工程竣工之日起30日内，施工单位应当将临时设施全部拆除。
第十条 拆迁实施单位或建设施工单位未经批准不得占用城市绿化用地，不得损坏绿化及其设施。对施工现场范围内的古树名木应加强养护，未经批准不得擅自迁移、砍伐。
第十一条 拆迁实施单位或建设施工单位不得在施工现场熔融沥青；不得焚烧油毡、橡胶、油漆、垃圾以及其他产生有毒、有害烟尘和恶臭气体的物质。但是，设有符合规定的装置除外。
第十二条 拆迁实施单位或建设施工单位应采取下列措施，维护城市市容和环境卫生：
（一）施工现场必须砌筑高度不低于一点八米的临时围墙（围挡），围墙外侧用白灰浆粉刷一致，墙面可采用统一制式的宣传广告。沿街围墙所留出入口不得超过两个，每个出入口宽度不得大于四米，出入口间隔不得小于六十米。
（二）施工现场的建筑垃圾、工程渣土应当有专人负责管理，配备洒水设备，定期洒水、清扫。
（三）建筑施工现场内的施工道路应当用礁渣、细石或者混凝土等材料进行硬化处理。
（四）房屋拆迁完毕后，超过一年不进行施工的，应当对施工现场的裸露地面进行绿化。
（五）施工现场出入口处应设置车轮冲洗设备及相应的排水和泥浆沉淀设施；禁止施工运输机动车车轮带泥行驶，禁止超载，沿途不得抛撒、泄漏。
第十三条 违反本规定第四条第二款规定,市容环卫责任人不履行城市市容和环境卫生责任的，由城市管理行政执法部门责令停止施工，限期改正；逾期不改正的，处一百元以上一千元以下罚款。
第十四条 施工单位不按规定设置临时环卫设施，或擅自倾倒建筑垃圾、工程渣土的，市城市管理行政执法部门责令纠正违法行为，采取补救措施，并可处五百元以上三千元以下的罚款。
第十五条 违反本规定第九条第三款规定，施工单位不按规定拆除临时设施的，市城市管理行政执法部门应当责令其限期拆除临时设施，并可处三百元以上三千元以下的罚款。
第十六条 违反本规定第十条规定，擅自占用城市绿化用地的，市城市管理行政执法部门可责令其限期退还，恢复原状，并处占地每平方米五百元以上一千元以下的罚款；造成损失的，承担赔偿责任；损毁城市树木花草的，责令其停止侵害，可并处损失费一倍以上五倍以下罚款。
第十七条 违反本规定第十一条规定，拆迁或建设施工单位擅自在施工现场焚烧油毡、橡胶、油漆、垃圾以及其他产生有毒、有害烟尘和恶臭气体物质的，由市城市管理行政执法部门责令其停止违法行为，并处二万元以下罚款。
第十八条 违反本规定第十二条有关规定，有下列行为之一的,由城市管理行政执法部门责令其停止违法行为,采取补救措施,并按以下规定处罚：
（一）施工现场不按规定设置围墙（围挡），可处五百元以上三千元以下罚款；
（二）施工运输机动车车轮带泥行驶，运输过程中抛撒、滴漏，污染城市道路的，责令当事人限期清除，代为清除的，承担清除费用，并可处五百元以上五千元以下罚款。
第十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十条 妨碍执法人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本规定自2005年1月1日起施行。