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制定物权法的若干问题探讨

杨振山 朱庆育

　 多年以来，我们关于财产权利的实践由于缺乏一部科学的物权法作指导，在很大程度上影响了实践的规范性。尤其是在我国确立社会主义市场经济体制之后，财产的界定与流转更是对我国的相关法律制度表现出了迫切的需求。虽然我国新的合同法已经颁行，但这还未满足社会主义市场经济的需要，其原因在于：一方面，财产的流转不仅仅由合同法规制，物权法、尤其是他物权法亦为其中不可或缺的法律规范；另一方面，财产的流转必须以清晰而合理的财产权属为前提，而界定财产权利的归属恰恰正是物权法最基本的功能。种种因素表明，经济体制改革的本质就是物权制度改革。因此，在我国社会主义市场经济正日益呈纵深化发展的今天，建立适应社会主义市场经济的物权制度体系已成为我们的当务之急。然而，我们又不得不承认，在物权法的制定过程中，我们尚有许多认识不够并需要深入研究的东西，本文仅就其中一些主要的问题作一初步探讨。

　 一、我国物权立法的指导思想

　 物权立法的指导思想是统帅整个物权立法的灵魂，它决定了我国物权法的方向，同时也是据以区分资本主义国家物权法的标志。根据经济基础决定上层建筑的马克思主义原理，任何一个国家的法律制度都必须反映该国经济状况，必须有利于促进生产力发展、稳定生产关系。具体到我国物权法，确立我国物权立法的指导思想必须以我国国情为核心。在现阶段，我国最大的国情就是社会主义市场经济这一经济基础。在这一国情下，我国物权立法的指导思想主要为：

　 （一）以正确协调“国家———集体———个人”的利益为中心。我国物权立法的中心线索就在于如何通过合理的利益分配来既保护国家、集体利益，又能兼顾个人利益，从而充分发挥个人的积极性与创造性，最终实现富国强民的目的。

　 （二）以贯彻“从归属到用益”的物权法发展趋势为灵魂。现代国家中，人们对物权的关心重点已从所有权转移到用益物权。换言之，人们对利益获得途径的关心程度已超过了静态的利益归属。在充满商机的市场经济之下，对于主体而言，重要的也许并不在于他拥有何种具体的物，而在于他对于特定的物可通过何种途径来使其财富增加。这种变化趋势即是所谓的“从归属到用益”，同时也称为“所有权的动态化”。在我国社会主义制度下，如果公有财产不能进入流通，这些具有巨大价值的财富就无异于丧失了利用与增值的机会，这不啻为对资源的极大浪费，而且对维护我国社会主义公有制不利。因此，贯彻“从归属到利用”的立法思想就尤其显得必要：它既可以维护社会主义公有制，不至于将财产“化公为私”而威胁我国的立国之本，又可以将公有财产交由其他主体利用、充分实现公有财产的增值，并能发挥个人的积极性与创造性，保证个人利益得以维护。贯彻“从归属到利用”的思想，对于解决我国国有独资企业的财产权归属与运营之间的矛盾亦有重要的意义。而这显然又是与正确协调“国家———集体———个人”利益的立法指导思想相呼应的。

　 （三）以体现我国民族特色为立足点。如果说合同法因其调整的是纯粹的财产流转关系而具有国际特色的话，那么，物权法则因其更为反映一国的经济、政治制度而更具民族特色。因此，我国的物权立法应充分考虑切合与自己国情的选择，照搬他国固有成例是注定要失败的。影响物权立法的中国特色因素主要有共同富裕的目标与整体上的农业国家传统等。这使得我们要注意我国农村经济的现状，将已经形成的、为实践证明行之有效的一些做法以法律的形式确定下来，如农村集体所有制框架内的分田到户、承包经营等。“越是民族的就越是世界的”这句话理应成为我国物权立法的箴言。

　 二、我国物权法的体系

　 确定物权立法的指导思想后，紧接着的工作就是选择物权法的体系架构。我们认为，选择物权法的体系必须遵循两个原则。其一，充分吸收他国既有法律成果。到现在为止，由德国所确立的物权法体系仍然可以称得上是代表物权立法的巅峰，其严密的逻辑、严谨的体系素为各国所称颂。中国的法律体系较为接近大陆法系，尤其是承继德国法较多，因此，我国的物权法体系在形式上可借鉴德国。这样，既可确保物权法体系的科学性，又节约智力资源，让我们将更多的精力放在抽象我国自己的物权类型这一实质内容上。其二，充分反映我国特有国情。各国法律的区别主要表现在物权法上，这是因为由债法所规制的财产流转越来越超出国界而具有浓重的国际化色彩，而物权法则直接反映了一个国家的经济制度以及在特定经济制度之下所采取的经济体制，它与政治制度一起构成了一个国家特别的国家制度。在物权法中，最能体现各自区别的又是用益物权，因为用益物权主要是在不动产之上设立的物权，而不动产、尤其是其中号称“财富之母”的土地的所有权归属则与一定的经济制度相适应，如何对这些财产进行利用、以充分发挥价值最大的财产的运营效率，就理所当然地成为各国物权立法的重心所在。毋庸置疑，这一部分的立法应该是与自己国家的国情严格适应的。就我国而言，其中存在的问题主要是如何解决土地的归属与利用、国有企业（尤其是国有独资企业）中财产权的归属与利用问题。基于充分反映我国特有国情的原则，我们就可找到物权立法的重点与难点。

　 三、我国物权立法的重点

　 “社会主义市场经济”这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。社会主义与市场经济相结合，决定了我国物权立法的重心必须是最能体现这一经济制度的物权类型与客体。在各种物权客体中，不动产是国家立国和人民立身的物质前提，作为财产具有基础性的作用。因此，我国物权立法理当以不动产物权为其重心。在不动产物权立法中，我们一方面是坚持不动产以公有（国家所有或集体所有）为原则，另一方面又要注意为这些公有财产创造尽可能多的增值途径。因而要在公有财产上为各种利益集团设立科学的用益物权制度，为具备财产经营能力却又不能够享有所有权的利益主体创造对公有财产进行用益的机会。以此为基础，再辅之以有效的监督制度。这样，即可以在确保财产的公有性质上实现公有财产的增值、从而提高国力，又可以照顾其他利益集团的利益需求，最终实现国家、集体与个人互利的理想状态。

　 四、我国物权立法的难点

　 与立法重点相应，我国物权立法的难点从根本上说就是公有财产如何进入市场的问题，其中尤以农村集体所有为典型。集体财产的享有者以具备特定集体组织成员身份为前提，该身份一旦丧失，这部分财产也就相应地与其再无关系，因此，集体财产不可能与该集体之外的市场进行交易。其中典型的例子是农村承包经营权。农村承包经营权虽然被诸多法学家划归物权之列，但根据物权法定主义，如果它是物权，那么，农村承包经营权的权能与保护方法应该是一律的，不应存在不同的地方不同内容的承包经营权的情况，而且作为物权，它应该是可以转让、可以继承的。但现实情况并非如此。农村普遍存在承包经营权被侵犯的情况，应该说在很大程度上与承包经营权的法律地位不明确有关。另外，农村的土地为集体所有，而农村集体经济组织却无权处分之。若该土地需要投资入股，征归国有是其先决条件。类似的权利残缺问题在国有企业经营权、使用权等现有用益物权中亦不同程度地存在。这些非合理现象不仅使得所有权公权化，更重要的尚在于难以实现公有财产的增值。无法增值的财产，事实上即是在不断地减损其价值，在本质上造成公有财产的大量隐性流失。而所有权的公权化又为实际握有公有财产的相关人员创造了腐败的机会，致使大量的公有财产在行政权力的掩护下转化为某些个人的财产。

　 要使公有财产在流通中增值，唯一的办法就是使之进入市场。但进入市场有可能导致公有财产的私有化，并进而威胁我国的公有制这一立国之本。因此，如何恰当处理两者之间的矛盾便成为物权法不可回避的难题。这一难题若不解决，我们的物权法就不能称为成功的物权法。解决这一难题的关键依然在于贯彻“从归属到用益”的立法思想，在不触及社会主义公有制的前提下，为其他利益主体创造尽可能多、尽可能完整的对公有财产特别是土地的用益物权。在这个过程中，我们还必须注意分清应该进入市场的公有财产与不能进入市场的公有财产，对不同性质的公有财产区别对待。这要求我们对公有土地的用益问题、国有企业的财产流转问题等进行深入研究，从而突破某些既有观念，对原有制度进行创新，并总结出一套行之有效的解决办法。（作者单位：中国政法大学）

河北省人民政府


河北省人民政府关于改进财政管理的几项规定
河北省人民政府



各地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各部门：
为了进一步调动各级、各部门，特别是县级的积极性，努力完成和超额完成一九八四年的财政收入任务，争取我省财政状况进一步好转，现对财政管理作如下规定：
一、一九八四年各地、县实际完成的财政收入，凡在省核定任务以内的，仍按省政府冀政[1983]37号文件的规定执行；超额完成省核定任务部分，全部留给地、县，谁超归谁，主要用于发展生产和建设事业。廊坊、衡水、泊头三市和各市辖县，也照此办理。
二、财政收入不够支出、吃定额补贴的县，都要制订出发展生产、搞活经济、增收节支的规划，逐步做到收支平衡，并有结余。条件比较好的县，力争在一九八四年实现自给；条件较差的贫困县，要争取在二、三年内达到自给。
三、省辖市财政收入实行增长分成。一九八四年，各省辖市完成的财政收入，仍按省政府冀政[1983]37号文件的规定执行，即承德、秦皇岛市财政收入比上年增长部分，再多留成百分之十二；其他市的增长部分，除按规定比例上交中央财政外，省、市各半。
四、各地、市、县必须坚持财政收支平衡的原则，努力增收节支，把收入打足，支出打紧，坚决消灭赤字。如若发生赤字，省不再予以补贴。
五、省属工业企业实行超收分成。省属工业部门由于企业提高经济效益，上交国家财政收入超过省财政核定任务的部分，除按规定比例上交中央财政外，其余部分由省财力给部门分成百分之六十。
六、粮食企业要通过扩大议购议销，发展粮油食品加工，提高经济效益，力争在两、三年内实现扭亏为盈。省粮食局要作出扭亏规划。一九八四年除保留上年分成资金外，比上年实际亏损额减亏部分，省粮食局再分成百分之四十；增亏部分，除特殊情况外，省财政不予弥补。
七、各级行政单位的公用经费，均实行按人“限额包干，结余留用，超支不补”的办法（限额省财政厅已下达）。在此范围内，由财政部门对各部门经费实行定额管理。事业单位的公用经费，也比照上述办法办理。
八、国家拨款用于企业挖潜改造、农村社队和事业单位发展生产或科研的资金，凡有收入和偿还能力的，都实行有偿无息周转使用办法。作为财政预算外资金（不属征集能源、交通建设基金范围），由各级财政部门和主管部门共同管理，周转使用。
九、要加强事业单位的经费管理。各部门对事业经费要保证专款专用，把钱花好花出去，但不得浪费，不准用于行政开支和基本建设。事业单位全年经费预算确定后，要根据事业发展进度，按季分月编制用款计划，报财政部门审批。否则，财政部门不予拨款。
十、上述各项规定的实施细则，由省财政厅制定。



1984年1月5日