警惕 “假借破产之名”行“圈占土地之实”行为续演
王政
笔者曾在拙文《非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探》中，列举过不下十余种非法圈占土地的方式，然而，万没有想到的是，目前社会上还流行着一种更加隐蔽的圈占土地的方式，那就是通过利用或逼迫企业破产来达到圈占破产企业土地的方式。最近一段时期，本所至少接触过三起利用企业破产圈占土地的实际案例，如江苏省徐州市某区县汽运公司破产案、山东省维坊市某区县造纸公司破产案，河北省石家庄市某机械制造企业破产案。笔者正是基于对这些破产案件的研究，才发现其中存在的一些核心问题或非正常现象，现将其整理成文，望引起社会各界关注。
一、上述破产企业所存在的一些共性问题
（一）从企业成立的历史沿革和股权结构看，这些企业成立的时间一般比较长，一般在二十世纪六、七十年代就已存在；企业性质最初属于城镇集体所有制性质（如徐州某破产的汽运公司最初属于县办大集体企业）；企业职工一般在三百人至五、六百人不等，一般都曾进行过所谓的股份制改造，但改制都不彻底，实际上是企业变相地向职工集资借款，所谓的职工股最初只在企业内部承认，这些向企业交款的职工大都没有在工商行政部门登记为股东，所以企业产权依旧不明晰。这些企业产权或股权名义上为城镇集体所有，实际上是被代表集体的政府部门实际拥有和控制。
（二）从企业所拥有的土地资源和管理层角度看，这些企业一般位于当地城区较为繁华的地段，所占用（包括企业拥有土地使用权和租赁权两种形式）的土地资源开发价值较高，土地开发潜力巨大。这些企业一般内部管理混乱，管理层相互争权夺利斗争十分激烈，部份领导还涉嫌对破产企业财产进行侵占或挪用等犯罪行为，这些台上领导一般极力阻挠企业正常进行改制和被收购兼并。
（三）从企业经营状况和发展前景看，这些企业所提供的产品或服务一般在市场上都有相当的需求，有的甚至非常畅销（如山东省潍坊市某造纸企业在破产前，客户都是用现金付款订货的）。这些企业的资产负债率与许多大型国有企业比，一般都不是很高（严格的说，基本没有达到已经严重资不抵债的程度），有的甚至主要是欠职工的工资和保险等内部债务。企业如果能顺利通过产权重组或改制的话，完全可以不至于走破产清算的道路。
（四）从个别地方政府领导对企业破产的态度和企业破产后土地的用途开发看，政府个别领导非常积极支持这些企业搞破产，甚至为了顺利实现破产而动员企业领导做职工的工作，并向职工口头承诺企业破产清算后将破产财产（实际上破产企业的职工们根本不清楚，破产企业最有价值的土地资源早已被事先做出特殊安排，不计入破产财产在内）全部用于职工安置和补偿事宜。这些企业在破产宣告后、破产终结前（在没有完成破产清算的情况下），其原先地面上就已经进行了房地产开发（一般建设的是住宅、商住公寓和沿街铺面房）。对拿到破产企业土地的开发商而言，可以说是迫不及待。
二、上述企业在破产程序中存在的主要问题
（一）严格讲，这些企业都未达到破产界限。按照我国企业破产方面的法律规定，企业因经营管理不善要达到严重资不抵债且无法偿还到期债务的程度后才符合申请破产的条件。实践中，对将要破产的企业，政府部门、企业债权人或股东往往为了尽可能避免企业破产而千方百计地对破产企业进行重整或同债权人进行债务清偿方面的和解谈判。只有在企业存活实在无望的情况下，才不得已开始破产清算程序，以便从法律上消灭破产企业的主体资格，甩掉企业沉重的债务负担。而对上述企业来说，充其量只达到企业资产和负债（包括欠企业员工的集资、工资和保险）相等的程度，并非已经达到严重资不抵债的程度，企业职工完全有可能通过自己的力量再现企业生机或通过与外部企业的联合、收购或兼并实现企业的再生。
（二）破产程序不透明，企业职工不清楚谁为破产申请人。按照企业破产相关法律规定，破产企业的债权人和破产企业自身都可以提出企业破产的申请。对这种涉及集体所有或广大职工利益的企业，法律还要求企业破产时应征求广大职工们的意见。然而，对这些企业的破产清算情况，有关负责人员尽可能向职工保密，有的甚至没有依法向企业内部职工公布，职工们普遍不清楚到底是谁向法院提出了破产清算申请。我们通过调查发现的结果是，这些企业的破产申请一般是由代表集体、代表职工的政府部门（如财政部门、国资管理部门或行业主管部门）提起的。政府代位行使了这些破产企业自身、破产企业的股东和破产企业债权人安排或提起企业破产还债程序的民事权利。
（三）破产企业的债权和债务数额不够具体明确，甚至存在少报资产、多列债务的情形。对破产企业而言，不管其所占用的土地是买来的还是租来的，其拥有一定期限的土地使用权是毋庸质疑的。但是，这些企业在破产清算时，企业的破产财产都不包括土地使用权（这些土地的使用权要么属于国家所有，要么让企业领导做了抵押处理）。更有甚者，在个别案件的破产清算中，地方政府公然违法，要求破产企业按照所拖欠职工的工资和保险的实际数额向政府部门缴纳滞纳金（实际上是行政罚款），并将这些滞纳金列入到企业的破产债权中，以便有意加大破产企业的债务。
（四）司法机关不正当地介入了企业破产程序，个别司法人员同个别政府领导及利益群体一起操控着这些企业的破产程序，对企业破产持不同意见的职工进行严厉打压。在破产清算程序中，法院的职责应当是对破产案件严格审核和把关，对不符合破产条件的企业不应当直接宣告进入破产程序；在进入破产清算时，对破产企业的债权和债务应严格履行司法监督职能，对不符合破产债权的，不应裁定为破产债权，对没有列入破产财产的企业重要资产，应当给相关利害关系人（如企业职工）申辩的权利。更为不当的是，不应当通过司法裁判的形式制造形式上存在可疑的破产债权或债务。这些债权或债务一般是在没有相关利害关系人参与、债权和债务双方当事人没有争议、代表企业应诉者的利益与企业职工利益相冲突的前提下产生的。更令人可笑的是，个别司法部门还以“越级上访”、“防碍企业破产”等理由对不同意破产的企业职工代表采取“拘留”、进“学习班”（通过限制人身自由，强制上访人员接受法制教育的一种创新形式）等强制措施。
三、上述企业破产所造成的一些不良社会后果
（一）上述企业在破产后，大多数企业职工都呆在家中无业可就。破产企业或政府领导所最初承诺的拖欠职工工资、保险、安置等费用迟迟得不到兑现（或仅兑现很小的一部分），广大破产企业下岗职工的生活陷入极端困苦的境地。
（二）这些破产企业的部分下岗职工为了讨还原单位拖欠的工资、保险或安置费用、为了反映和检举个别领导存在的违法或犯罪问题，长期不断地到中央和各地政府部门或司法部门上访，造成诸多影响社会和谐的因素。
（三）部分下岗职工因受生活所迫，又苦于缺乏必要的职业技能，难以找到正当合法的职业，所以他们之中许多人索性干起了非法生意，直接影响了社会安定团结的大好局面。
（四）地方政府为了维护稳定和谐的社会局面，不断派专人应付这些下岗职工们的集会和上访事件，有的甚至不惜采取动用警力抓人等较为粗暴强硬的措施，严重影响到政府正当职能的发挥，影响到政府和人民群众之间所建立起的信赖关系。
四、不当企业破产事件简要评析
维护社会和谐与稳定，保障大多数具备社会劳动能力的公民的基本工作和生活是政府的一项基本职能。企业破产后，政府应当从财政收入中拨出专款用于维持职工们的生活，这样势必会加重政府财政的负担。单从这一角度出发，政府应当尽可能避免企业破产案件的发生。
但是，任何一个事件的发生，都不可能是偶然的，其背后必然隐藏着不同利益群体的博弈。政府让这些不怎么符合破产条件的企业破产其中也是有着很复杂的原因或隐情的，企业破产的结局正是处于强势集团的土地开发商、存在经济问题的破产企业领导及政府个别官员与广大缺乏文化知识、缺乏生活保障的职工弱势群体利益博弈的必然结果。
企业破产制度本来是一项保护债权人和债务人合法权益、维护社会经济正常运营的良好制度，但是这一制度一旦被滥用，则损害的不仅仅是债权人或债务人的利益，损害的不仅仅是正常的社会经济秩序，它所造成的严重社会后果可能会无法估量，最终因这些企业破产所付出的成本或代价必将由我们整个国家和社会来偿付，将由我们的后代子孙来支付。
正如失地农民一样，破产企业的下岗职工所面临的生活困境同样不应被政府所忽视。作为地方政府，要想制止下岗职工们不断地群体上访事件首先应当考虑的是政府行为自身方面的原因，而不应当依靠“打”、“压”、“骗”的方式来平息事端。要知道“千里长堤，毁于蚁穴”是前人告之我们最古老的警世恒言。
2006年12月1日星期五
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，擅长刑事辩护，具有多年律师执业经验。）
西安市城市管理综合行政执法条例
陕西省西安市人大常委会
西安市城市管理综合行政执法条例
（2008年6月18日西安市第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2008年12月12日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准 2009年1月7日西安市人民代表大会常务委员会公告第30号公布 自2009年2月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了相对集中行使行政处罚权，规范城市管理综合行政执法，提高城市管理水平和效率，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市的城市管理综合行政执法（以下简称城管执法）工作。
第三条 城市管理综合行政执法遵循合法、公正、公开、及时的原则，突出以人为本，坚持教育与处罚、疏导与治理相结合，增强服务意识，秉公执法，文明执法。
城管执法部门经费纳入财政预算。城管执法部门不得以罚款作为经费来源和创收途径，不得以罚款指标作为考核依据。
第四条 城市管理综合行政执法实行市人民政府统一领导、分级负责的体制。
第五条 市城管执法部门负责本市城管执法工作，指导和协调区城管执法工作。
市城管执法部门所属西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安泸灞生态区、西安国家民用航天产业基地、西安阎良国家航空产业基地执法分局和区城管执法部门，按照职责分工，负责管辖范围内的城管执法工作。
建设、规划、市政、市容园林、环境保护、工商、民政、公安等有关部门，应当按照各自职责分工，共同做好城管执法有关工作。
第六条 市、区人民政府应当加强对城管执法工作的领导和监督，协调城管执法部门与相关部门工作，提高城管执法水平，改善城管执法装备条件，实现执法手段现代化。
第七条 城管执法人员执行公务时，应当主动宣传法律法规，恪守职业道德，自觉接受社会公众的监督。
公民、法人和其他组织应当支持、配合城管执法，协助城管执法人员依法行使职权。
第二章 执法职责
第八条 城管执法部门依照本条例规定相对集中行使行政处罚权。经国务院或者省人民政府决定，新确定和调整的行政处罚职责，由市人民政府向社会公布。
第九条 城管执法实行属地管理，违法行为由发生地的城管执法部门管辖。对流动状态的违法行为，由相邻区域的城管执法部门约定管辖。管辖权发生异议的，报市城管执法部门指定管辖。
市城管执法部门对有重大影响的违法案件可以直接管辖，也可以组织所属城管执法分局、区城管执法局联合执法。
市、区城管执法部门对其执法行为承担责任。
第十条 城管执法部门具有下列执法职责：
（一）依据城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市市容和环境卫生管理规定的行为；
（二）依据城乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建筑；
（三）依据园林绿化管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市园林绿化管理规定的行为；
（四）依据环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，查处临街商业门点产生的音响噪声污染、社会生活噪声污染、城市饮食服务业超标排污、排烟及烧烤摊点未使用清洁燃料以及清运建筑垃圾造成污染的行为；
（五）依据工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，查处无证商贩摆摊设点、非法占道经营的行为；
（六）依据公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，查处擅自在人行道违法停放机动车辆的行为；
（七）依据户外广告设置管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市户外广告设置管理规定的行为；
（八）法律、法规规定和国务院或者省人民政府决定由城管执法部门集中行使的其他行政执法职责。
第十一条 已相对集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不再行使；仍行使已相对集中的行政处罚权的，作出的行政处罚决定无效。
行政管理部门不因行政处罚权的相对集中而改变其他行政管理及监督职责。
第十二条 因城市管理综合行政执法需要制定、修改或者废止本市地方性法规、政府规章的，市城管执法部门应当书面建议有关机关按照法定程序进行。
第三章 执法规范
第十三条 城管执法部门应当按照《中华人民共和国公务员法》的规定，建立完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强执法队伍建设和管理。从事行政执法的工作人员，经培训考核合格，取得执法资格，方可上岗。
第十四条 城管执法部门应当建立和完善日常巡查制度，及时制止和查处违反城市管理法律、法规、规章规定的行为。
第十五条 城管执法人员应当具备行政处罚执法资格，在查处违法行为时，不得少于两人，并应当统一着装，佩戴标志，出示执法证件，保持仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范、程序合法。
第十六条 城管执法部门在查处违法行为时，可以采取以下措施：
（一）询问案件当事人、证人，制作询问笔录或者调查笔录；
（二）进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为；
（三）查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料；
（四）对违法行为采用录音、拍照、摄像等方式，现场调查取证；
（五）法律、法规、规章规定的其他措施。
第十七条 执法人员在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。
对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定。
第十八条 对证据先行登记保存时，应当会同证据的持有人或者见证人对证据的名称、数量、特征等进行登记，开具先行登记保存证据清单。
先行登记保存证据清单由执法人员和证据持有人签名，并各执一份。证据持有人拒绝签名或者接收的，执法人员应当在先行登记保存证据清单上注明。
第十九条 有下列情形之一的，经城管执法部门负责人批准，可以查封、扣押涉嫌违法的工具、物品：
（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；
（二）当事人拒不改正或者有证据证明其转移财产逃避义务的；
（三）有可能危害人身健康、威胁公共安全、破坏环境资源的物品；
（四）有法律、法规规定的其他情形的。
城管执法部门实施查封、扣押措施的，应当依照法律法规规定的条件、程序和期限执行。不及时实施查封、扣押，可能影响公共利益或者案件查处的，经城管执法部门负责人同意，可以先行查封、扣押，但应当在二十四小时内补办查封、扣押的批准手续。
第二十条 城管执法人员对查封、扣押的工具、物品，应当会同持有人对被查封、扣押工具、物品的名称、规格、数量、特征查点清楚，开具查封、扣押清单。
查封、扣押清单由执法人员和持有人签名，各执一份。持有人拒绝签名或者接收的，执法人员应当在查封、扣押清单上注明。
查封、扣押的工具、物品，不得使用或者损毁。查封、扣押的物品易腐烂、易灭损或者不易保存的，城管执法部门应当妥善处理。
第二十一条 城管执法部门实施查封、扣押措施后，应当在三十日内对违法行为作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。逾期未作出处理决定的，应当将查封、扣押的工具、物品退还给当事人。
城管执法部门对查封、扣押的工具、物品，不得收取保管费。
城管执法部门决定解除查封、扣押的，应当及时通知当事人领取工具、物品，无法通知当事人的，应当发布公告通知。当事人应当在通知和公告规定的期限内领取，超过规定的期限延迟领取的，应当缴纳保管费。超过规定期限六十日以上未领取的，按无主物处理，上缴国库。
第二十二条 调查取证中，需要进行技术鉴定的，城管执法部门应当委托具有鉴定资格的单位进行鉴定，出具鉴定结论。需要鉴定的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式进行。
抽样取证应当采取随机的方式，抽取样品的数量以能够认定本品的品质特征为限。
第二十三条 城管执法部门作出行政处罚决定之前，应当依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳。
第二十四条 城管执法部门作出法律、法规规定要求听证的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，城管执法部门应当组织听证。
第二十五条 城管执法部门查处违法案件时，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，适用简易程序进行处罚的，可以当场作出处罚决定；适用一般程序进行处罚的，应当自立案之日起三十日内作出处罚决定。因特殊情况需要延长办案期限的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。
第二十六条 城管执法部门应当根据违法行为造成的危害后果及违法行为人主观过错，在法定幅度内实施行政处罚；对违法情节轻微，未造成危害后果，并及时纠正的，不予行政处罚。
城管执法部门采取行政强制措施的，应当正确适用法律法规，选择适当的方式，最大限度的减少当事人的损失。采取其他方式可以达到行政管理目的的，不应实施行政强制措施。
第二十七条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，城管执法部门可依法强制执行或者申请人民法院强制执行。
第二十八条 城管执法部门履行城市管理职责时，应当听取社会公众的意见，改进执法工作，为行政管理相对人提供帮助和便利。
第四章 执法配合
第二十九条 市、区人民政府应当建立健全城管执法协调机制，协调解决城管执法工作中的重大事项。
第三十条 城管执法部门应当与有关行政管理部门建立城市管理信息共享平台，及时通报有关城市管理信息。
第三十一条 城管执法部门与有关行政管理部门对城市管理工作中的重大或者专项整治活动，可以联合执法。
第三十二条 城管执法部门在调查取证过程中，需要有关行政管理部门提供有关资料的，有关行政管理部门应当积极配合。
第三十三条 审批与城管执法有关的事项，有关行政管理部门应当自作出行政许可决定之日起三日内，将行政许可决定和相关资料告知或者抄送同级城管执法部门。
第三十四条 城管执法部门和有关行政管理部门在执法过程中，发现违法行为不属于本部门管辖范围内的，应当告知或者移送有管辖权的部门处理。
第五章 执法监督
第三十五条 上级城管执法部门发现下级城管执法部门行政行为不当或者违法的，应当责令改正。上级城管执法部门发现下级城管执法部门不查处有关违法行为的，应当责令其查处或者直接查处。
第三十六条 城管执法部门应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，接受社会公众监督。
公民、法人和其他组织发现城管执法部门不严格执法或者有违法违纪行为的，有权向有关机关检举、控告。
第三十七条 城管执法部门应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保证和监督城管执法人员依法履行职责。
城管执法部门对其职责范围内的检举、控告，应当及时核实处理，并反馈处理结果。
第三十八条 当事人对城管执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
对市城管执法部门具体行政行为申请行政复议的，向市人民政府提出；对区城管执法部门具体行政行为申请行政复议的，可以向区人民政府或者市城管执法部门提出。
第六章 法律责任
第三十九条 城管执法部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）无法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚的；
（二）无法定事由或者违反法定程序擅自改变已作出的行政处罚决定的；
（三）刁难、侮辱、殴打或者唆使他人殴打当事人的；
（四）故意损毁当事人财物的；
（五）截留、挪用、私分罚款或者扣押、没收财物的；
（六）索要、收受他人财物的；
（七）要求当事人承担非法定义务的；
（八）有其他违法执法行为的。
第四十条 城管执法部门及其执法人员违法行使职权，损害公民、法人或者其他组织合法权益的，应当依法赔偿。
第四十一条 行政管理部门违反本条例规定，仍行使已交由城管执法部门集中行使的行政处罚权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十二条 拒绝、阻碍城管执法人员执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第四十三条 本条例自2009年2月1日起施行。
