一部台湾人眼中的《台湾法》
据报载，”维基解密”揭露美国外交电文称，大陆国家主席胡锦涛希望任内在台湾问题上，达成重大突破，故已成立《台湾法》研究小组，期望能藉以融合两岸”宪法”，解决台湾政治定位，并探索未来两岸都可以接受的统一模式。
假设《台湾法》真像爆料网站所说，纯为两岸政治统一问题而作，则诚如台湾部分人士所担心，在内部还无法取得共识前，大陆单方面急切地要以制订《台湾法》，推进两岸政治谈判，将会使目前发展平顺的两岸关系横生枝节（注1）。面对大选在即，日前台湾”陆委会”对这一信息不愿证实，并表示从未听闻该法。此中深意，诚值大陆当局深思。
然而，转换思路，若《台湾法》的基本内涵，系务实地以保障人民权利，照顾民众福祉为优先目的，又能完整规范两岸居民间因投资、贸易、亲属等法律关系所生权利义务，并妥适处理两岸交流所衍生之法律争议，进而变身成为大陆处理台湾地区事务最重要的法源依据。则以法律专业观点言，《台湾法》的立法，实有其必要性与迫切性。
参考台湾”中华民国宪法”与增修条文，系定义在国家统一前，两岸是大陆地区与台湾地区的关系。该增修条文第11条更明定：”自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定”。据此，其早在1992年即以《大陆地区与台湾地区人民关系条例》（简称《两岸人民关系条例》），规划了两岸人民交流中的权利义务关系，并顺势建立起平行的《香港澳门关系条例》，与包含对大陆事务的组织条例、实施细则与行政命令等下位规范，正式开启了两岸关系法制化的进程（注2）。
反观大陆在涉台立法上，不论是内容或形式，均可谓太过芜杂，难以自成一套体系。这其中就包括有全国人大通过，政治性的《反分裂国家法》；人大常委通过，保障投资权益的《台湾同胞投资保护法》；国务院通过，维护人员往来秩序的《中国公民往来台湾地区管理办法》等。其他还包括了最高法、最高检通过，处理管辖及法律适用等问题的司法解释（注3）；其他各部委、地方政府制定的行政法规、规章等（注4）。
这般的”各自为政”、”令出多门”，虽是为着力解决现实问题的结果。但其中不仅欠缺整体布局章法，相关的法律法规，也可能发生冲突抵触，增加理解适用的难度。与一般大陆居民或港、澳居民相比，也容易让人产生大陆对台湾居民的法律待遇”说多做少”，不够重视的观感。
同时，由于相关法制的完整性与前瞻性不足，纵然居间有两岸协商，目前仍旧有若干待解决的法律疑难。例如日前大陆遣返遭菲国移送的台籍嫌犯，其中即牵涉了案发第三地之两岸刑事管辖权冲突与司法互助的案件移交、人犯移管、一罪两罚等复杂法律问题。属于2009年两岸签署《共同打击犯罪及司法互助协议》时，双方为暂时搁置争议，故尚未纳入规范的盲点之一。为长治久安计，实有以经常性法律加以补强的必要。
诚然，预期《台湾法》的内涵，为务实地反映国家分裂与两岸分治状态，在立法宗旨、适用范围、用语称谓等方面，或多或少带有政治敏感性，技术上难以回避。部分人对于其与港、澳《基本法》之间的差异，也可能区分不清（注5）。更或许有人担心，通过《台湾法》，独厚台湾居民，亦显失公平；又倘依法与台湾对等互动，是否意味着承认台湾的主权或政治实体地位，这势必招来有违所谓”一个中国”原则的严重批判。这种种的疑虑，都可能成为立法上的阻碍，原不可不慎。
但是，从前开《两岸人民关系条例》的实践经验来看。该法自1992年通过后，历经两度政党轮替，台湾内部不论朝野，不分政治立场，始终未曾否定其功能与立法价值。在其"经济性"、"事务性"优先于"政治性"的规范架构下，不但减少了许多无谓的政治争议，且两岸经贸活动仍由最初立法的”原则禁止，例外许可”，松绑到如今的”原则许可，例外禁止”；通航由”间接”到”直接”；协商机制由直接上下授权到弹性的复委托；来台观光从”团进团出”到”自由行”。一路走来，两岸关系发展，或有曲折停滞，但仍保持正向前进。与其说是双方政策正确所致，个人倒认为，台湾的相关立法设计，稳定地规制了两岸间互动，降低了人为干预的不确定风险，亦属功不可没，实值得大陆方面借鉴。
由上足证，一部能够超越意识型态束缚，充分照顾民众权益，让两岸交流得以制度化成长的《台湾法》。其立法不仅具备有逻辑的充分必要性，更可为两岸关系的有序、良性、稳定发展，打造一个坚实的法治基础。
果若，符合上述原则的《台湾法》，有机会落实立法，则从其实质内容到形式程序，吾人以为尚应把握如下三个重点：
第一，为追求双向对等，应细加斟酌台湾有关两岸事务的立法体系，整合梳理大陆既有对台法律、法规、规章、协议与相关司法解释等规范性文件。为周延计，《台湾法》的基本内容，宜涵盖立法目的、两岸关系的界定、法律的适用范围、对台事务主管机关、协商谈判机制、相互文书验证、司法协助、两岸居民入出境管理、居留、探亲、受雇、观光、商务等活动的许可或限制、台湾居民于大陆服公职、参选、就业、就学具体办法、台商投资保障优待、经贸纠纷调处、重复课税扣抵、机船通航、涉台婚姻、收养、继承问题、涉台民事事件法律冲突与准据法（注6）、涉台刑事案件处理与人身安全保护（注7）、违法罚则等。为利斟别，法律的正式名称也可以是《两岸人民关系法》、《两岸交流促进法》或《台湾事务处理法》等。简言之，大陆可先将《台湾法》定位为处理对台事务的基本法律，在此基础上，继续横向或纵向发展其他平行或下位的配套规范，以完备涉台法律体系。如此一来，既解决了法律的冲突矛盾，有利于单位部门间的协调整合，亦大幅地提高法律的可操作性与可预测性，充分保障到民众权益，加快交流的脚步，也可藉此促进对台研究与培养相关专业人才，发挥总体效益。
第二、虽说《台湾法》，在法律位阶上应属于国内法，故其制定、修改与解释，应严格地依据《立法法》相关规定。惟为正确契合两岸局势与民众需求，避免暧昧或误解。个人建议，除将《台湾法》的制定、修改与解释权，上归全国人大或其常委会职掌，以示其重要性外，不妨取法先前其他涉台法律较严谨的立法过程（注8），本诸尊重民意和民主立法的精神，在正式立法前，藉助媒体、网络、民调等管道，以草案或征求意见稿的形式，公开广纳台湾内部与海外人士的意见和建议，以凝聚共识，争取互信与支持。
第三、两岸问题经纬万端，牵涉复杂。许多疑难，并无先例。其厘定整合，原需高度的弹性与创意。所幸，近来两岸关系改善，大陆从中央到地方，为深化交流，拉近两岸连系，有若干较台湾方面零活积极的作为（注9）。对于便利嘉惠两岸居民，贡献甚多。值得以法律明文，予以落实并鼓励。惟另一方面，为有效调控，保证法律正确实施，维护法制统一，避免形成地方或部门保护主义，亦宜定出条款，划一对台事务处理应遵守的准则，彰显公益或公共秩序保留原则（注10），与建立相关的监督制约机制（注11）。以上概念，提供作为《台湾法》立法的参考。
法谚有云：“法律有效力，国民便昌盛”(Ibi valet populus, ubi leges valent.)。相信对于许多与笔者相同，关心两岸发展，期盼双方交融紧密的台湾人而言，徒争历史留名，急迫解决统一问题的《台湾法》，应非现阶段所必需。反之，搁置政治争议，实事求是，先推动一部能实际保障人民权益，完整规范两岸居民间法律关系，妥适处理交流衍生争议的《台湾法》，才是大多数中国人所共同乐见的。何况，面对着大陆党政领导换届，台湾政党轮替恐已成常态，此际颁行一部符合上述原则的《台湾法》，不但是树立两岸关系法制化的新里程碑，更是以法律的正当性、确实安定性、与可预测性，消弭彼此不确定的未来风险，符合”依法治国”理念下，”法治”减少”人治”干扰的原则要求。对两岸关系的发展，利远大于弊。职是之故，大陆制定《台湾法》，可谓正此时也！（2011/7/12完稿）。
注释
注1：王昆义，中共若制订「台湾法」，将为两岸关系投下变数，（台）今日新闻网http://www.nownews.com/2010/07/28/142-2630343.htm#ixzz1PFuoqBL4（浏览日期：2011/6/14）。
注2：台湾现行大陆事务法规，可参考台湾”陆委会”网站，http://www.mac.gov.tw/np.asp?ctNode=5653&mp=1（浏览日期2011/7/5）。
注3：依笔者整理，历来涉台最高人民法院的司法解释，在民事方面有：《关于县一级主要负责干部的民事案件和涉及台湾香港的离婚案件管辖问题的批复》、《关于如何给在台湾的当事人送达法律文书的批复》、《关于台湾同胞为追索建国前公民之间债务的起诉人民法院应否受理问题的批复》、《关于人民法院处理涉台民事案件的几个法律问题》、《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》、《关于认真执行关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定的通知》、《关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者有关机构出具或确认的调解协议书向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》、《关于当事人持台湾地区有关法院支付命令向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》、《关于民事诉讼证据的若干规定》、《关于涉外民商事案件诉讼管辖的规定》、《关于涉台民事诉讼文书送达的若干规定》、《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》、《关于审理涉台民商事案件法律适用问题的规定》。在刑事方面有：与最高人民检察院联合发布《关于不再追诉去台人员在中华人民共和国成立前的犯罪行为的公告》、与最高人民检察院联合发布《关于不再追诉去台人员在中华人民共和国成立后当地人民政权建立前的犯罪行为的公告》。
注4：大陆涉台立法的详细形式，可参考游劝荣，两岸法缘，法律出版社，2008年12月，第199-215页。
注5：笔者以为，港、澳《基本法》可以理解为在”一国两制”原则下，港、澳回归中国后，为赋予港、澳高度自治权力，以保留其原有的经济、社会、法律制度与生活方式不变计，故特定该法，用来规范港、澳特别行政区政治体制、立法、行政、司法权力架构与相互关系、特别行政区与大陆中央政府关系与权力分配、与若干人权保障制度。依一般看法，《基本法》属于”宪法性法律”。此与本文预设的《台湾法》，仅是大陆作为处理台湾地区事务的法源依据，凭以规范两岸居民间法律关系，处理两岸交流所衍生之法律争议，属于宪法以下一般国内法的性质，大不相同。
注6：已故大陆著名法学家韩德培在1983年就注意到，区际法律冲突问题将在中国国际私法领域占有重要地位。并于1991年同黄进教授草拟了《大陆地区与台湾、香港、澳门地区民事法律适用范例条例》，分从总体、识别、反致、域外法内容的查明、公共秩序、法律规避、属人法、合同关系与物权关系之法律适用等方面，设计了若干解决两岸法律冲突的方案，惜并未付诸立法。
注7：根据台湾海基会2011/6/14统计，从1991年至2011年5月，其所受理在大陆发生之台商人身安全案，累计达2384件，具体可参考台湾海基会”两岸经贸网”，http://www.seftb.org/mhypage.exe?HYPAGE=/02/02_3.asp（浏览日期2011/7/5）。
注8：据悉，《反分裂国家法》的起草团队，自2003年12月开始，曾研究全国与海外侨胞对台立法意见。吴邦国委员长亦先后召开座谈会，听取台港澳人居民与海外侨胞意见后，汇整完成草案（征求意见稿），复经民主党派、无党派人士、全国工商联负责人、法学专家与对台事务专家讨论，才形成该法正式的草案。参照张万明，涉台法律问题总论（第二版），法律出版社，2009年12月，第164、165页。
注9：举其中荦荦大者，例如最高人民法院在江苏、天津、福建、广东等地，设立专门的涉台案件审判庭；允许涉台民商事事件，可以选择两岸民商法律规范进行诉讼；开放台湾律师、会计师、医师与个体工商户登陆经营执业；在”先行先试”的政策指引下，针对海西平潭综合实验区提出的“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的两岸合作新模式”等措施。
注10：例如，最高人民法院《关于审理涉台民商事案件法律适用问题的规定》第1条第2款：”根据法律和司法解释中选择适用法律的规则，确定适用台湾地区民事法律的，人民法院予以适用”。第3条：”确定适用有关法律违反国家法律的基本原则或者社会公共利益的，不予适用”。
有大陆学者认为，由于”一国两制”是解决中国区际法律冲突的指导思想，故公共秩序制度的适用，在调整区际法律冲突问题上更显重要。但为避免滥用，造成妨碍各法域间合作共处，不利居民正常交往。故公共秩序制度，应在立法与司法实践中，被有限度的适用。参考黄进主编，中国的区际法律问题研究，法律出版社，2001年12月，第64页
注11：关于两岸协议之民意监督，可参考台湾《两岸人民关系条例》第5条：”依第四条第三项或第四条之二第二项，受委托签署协议之机构、民间团体或其他具公益性质之法人，应将协议草案报经委托机关陈报行政院同意，始得签署。协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议；其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核定，并送立法院备查，其程序，必要时以机密方式处理”；第95条： “主管机关于实施台湾地区与大陆地区直接通商、通航及大陆地区人民进入台湾地区工作前，应经立法院决议；立法院如于会期内一个月未为决议，视为同意”。 关于两岸协议之授权机制，可参考同法第5-1条：”台湾地区各级地方政府机关 (构) ，非经行政院大陆委员会授权，不得与大陆地区人民、法人、团体或其他机关 (构) ，以任何形式协商签署协议。台湾地区之公务人员、各级公职人员或各级地方民意代表机关，亦同。台湾地区人民、法人、团体或其他机构，除依本条例规定，经行政院大陆委员会或各该主管机关授权，不得与大陆地区人民、法人、团体或其他机关 (构) 签署涉及台湾地区公权力或政治议题之协议”。
目前大陆对于两岸协议的本质属性，系认为”具规范性效力法律文件”、”条约”、”协议”、或”行政合同”；连带地其缔结与审查，应依《立法法》，或类推准用《缔结条约程序法》，似均有待探讨。
作者姓名：戴世瑛
台湾执业律师、（台）政治大学法学硕士、北京中国人民大学法学博士、大陆国家司法考试及格
经历：（台）台中律师公会大陆法令研究委员会主任委员、（台）律师公会全国联合会大陆法令研究委员会委员、2005年6、7月厦门大学讲授「台湾法制概论」。2006年9、10月天津南开大学讲授「台湾法制概论」、2010年10月13-27日北京师范大学讲授「区际刑法--台湾刑事法问题」、（台）亚洲大学「大陆法制概论」兼任讲师、（台）云林科技大学科技法律研究所「中国大陆法律」兼任助理教授级专技人员。
E-mail：tai0910@seed.net.tw
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湖南省农业投资条例
湖南省人大常委会
湖南省农业投资条例
湖南省人民代表大会常务委员会
《湖南省农业投资条例》于2000年7月29日经湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，现予公布，自2001年1月1日起施行。
第一章 总则
第一条 为保障农业投资的稳定增长和合理使用，加强农业在国民经济和社会发展中的基础地位，促进农业和农村经济持续、稳定、协调发展，根据《中华人民共和国农业法》和其他有关法律、法规的规定，结合本身实际，制定本条例。
第二条 本条例所称农业投资，是指各级人民政府、农业生产经营组织和农业劳动者以及其他组织和个人，用于农业基础设施建设、农产品生产加工、农业科学技术的开发与推广等方面的资金投入。
第三条 各级人民政府应当多方筹集资金，逐步提高农业投资的总体水平。
第四条 农业投资应当遵循以下原则：
（一）宏观调控、统筹安排、保证重点、严格管理；
（二）经济效益、社会效益、生态效益相结合；
（三）无偿投入和有偿投入相结合；
（四）谁投资、谁受益。
第五条 各级人民政府负责农业投资的组织和领导工作。
县级以上人民政府计划、财政、农业、林业、水利、气象、科学技术、审计等有关部门，按照各自的职责，做好农业投入资金的筹集、使用、管理和监督工作。
第六条 对贯彻实施本条例做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
第二章 资金来源
第七条 各级人民政府及其有关部门应当采取措施，广辟资金渠道，多方筹措资金，逐步建立健全农业投资体系。除各级财政继续增加对农业的投入、确保足额到位外，基本建设投资应当适当向农业倾斜。
第八条 省本级财政预算对农业总投资应当做到：
（一）农业基本建设投资和用于农业的科技三项费用应当逐年增加；
（二）支援农业生产支出的增长幅度，应当高于财政经常性收入增长幅度；
（三）国家财政投资和外国政府援助的农业项目，要求地方财政安排配套资金的，应当按照规定的比例予以安排。
特大自然灾害、森林防火以及大范围动植物病虫害防治、重大疫情扑灭等突发性、临时性事件所需资金另行安排。
第九条 设区的市、自治州、县（市、区）人民政府财政对农业投资的增长幅度，应当高于本级财政经常性收入增长幅度。
第十条 各级人民政府及其有关部门应当根据国家有关规定，制定优惠政策，鼓励和扶持各类经济组织、社会团体和个人采取多种形式进行农业投资。鼓励引进外资，扩大农业利用外资的范围和规模。鼓励发展外向型农业，支持农业产品出口创汇。
第十一条 金融机构应当拓宽信贷领域，及时为农业和农村经济的发展提供优质服务，并按照国家有关规定，做好农业贷款的发放工作。农业政策性贷款按照批准的计划和要求执行。
农村信用合作社应当坚持为农村、农业和农民服务，其资金使用情况应当严格进行年度审计。
第三章 资金使用
第十二条 各级人民政府投入的农业资金应当明确投资方向，确保投资重点，严格按照批准的预算和计划执行，并及时足额拨付、专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占、或者挪用。
农业贷款应当按照规定的用途和原则使用。引进用于农业的外资，应当按照项目合同规定使用。
第十三条 农业基本建设投资重点用于以下方面：
（一）防洪、排涝、引水、节水、灌溉等水利工程建设；
（二）优质农产品良种基地、种苗工程、品改工程、畜牧水产基地建设；
（三）林业生产基地、防护林工程、自然保护区和农业生态环境保护建设；
（四）农业教育、农业科学技术研究和技术推广基础设施建设。
主要为城市和工矿区生产、生活服务的大中型水利工程的建设资金，应当专项安排，不得挤占当年农业基本建设投资比例。
第十四条 支援农业生产支出，主要用于以下方面：
（一）小型农田水利建设、水土保持和中低产田改造；
（二）农业技术的改进与推广；
（三）农业新品种引进和繁育及畜禽水产养殖；
（四）林木保护、农村草场保护和动植物保护；
（五）农村造林和各项造林工程。
第十五条 农业部门的事业费，用于农业事业单位的人员经费和事业发展。
第十六条 科技三项费用用于农业部分的资金，主要用于农业新品种培育、新技术研究和开发、新产品试制、中间试验、重点科学研究项目补助及重大农业科技成果的推广。
第十七条 农业综合开发资金，用于农业生产基本条件的改善、农产品品种改良和农产品加工系列的项目开发、水土资源的开发治理、农业生态环境建设、农业气候资源的开发利用及其他农业经营开发项目。
第四章 资金管理
第十八条 各级人民政府应当建立健全农业投资的管理、监督机制，对农业投资实行分工负责、分级管理，发挥资金的使用效益。
第十九条 县级以上人民政府计划部门负责对农业基本建设的计划管理：
（一）会同农业有关部门编制并下达农业基本建设投资计划；
（二）审查批准农业基本建设项目；
（三）编制下达以工代赈项目和资金计划；
（四）对政府农业资金投向进行宏观调控；
（五）组织检查农业基本建设资金、以工代赈资金的使用、工程项目的落实及工程效益情况。
第二十条 县级以上人民政府财政部门负责财政支农支出、农业部门事业费和科技三项费用用于农业部分费用的预算管理：
（一）根据本级人民政府制定的农业发展规划，会同农业有关部门确定财政用于农业的投资范围和重点项目，合理安排农业投资；
（二）编制农业支出预算和决算；
（三）负责农业资金的及时足额拨付；
（四）利用税收调节、财政补贴等手段，引导社会资金投入农业；
（五）对农业资金的使用、工程项目的进展和经济效益情况进行监督检查。
第二十一条 县级以上人民政府农业、林业、水利、气象、科学技术等部门按照各自的职责，负责管理各项农业资金：
（一）编制本系统发展规划和年度投资建设计划，并会同计划、财政部门确定；
（二）安排和使用好本系统各项农业资金；
（三）检查本系统资金的使用情况和使用效益。
第二十二条 乡（镇）人民政府应当按照国家和省的有关规定，加强对上级人民政府及其有关部门投入本级的农业资金的管理，并引导农业集体经济组织或者村民委员会合理使用集体资金。
第二十三条 农业投资实行项目管理或者合同管理。实行项目管理的，应当严格执行项目的论证、申报、立项、审批、检查验收制度和项目法人责任制。实行合同管理的，应当依法明确双方的权利和义务。
第五章 投资监督
第二十四条 县级以上人民政府编制年度国民经济和社会发展计划以及财政预算时，必须按照本条例的规定安排农业投资。各级人民政府在向本级人民代表大会作年度国民经济和社会发展计划及财政预算报告时，应当将农业投资情况作出说明。
县级以上人民政府的年度计划和预算中确定的农业投资需要变更的，应当提请本级人民代表大会常务委员会批准。
第二十五条 各级人民政府应当采取措施保证当年用于农业的资金按时足额到位，对未能及时足额到位的，应当督促有关部门限期补足；对本年度农业投资预算未能支出的，应当结转下年度使用，结转部分不得冲抵下一年度预算。
第二十六条 审计部门应当每年组织对有关部门农业资金的筹集、投入、使用和管理情况进行审计，并将审计结果向本级人民代表大会常务委员会报告。
第六章 法律责任
第二十七条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由人民政府及其有关部门责令限期改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）农业基本建设投资使用单位未按照规定实行项目管理或者合同管理的；
（二）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成农业资金损失的。
第二十八条 对擅自改变农业投资方向或者截留、挤占、挪用农业投资，以及弄虚作假、骗取农业投资的，按资金来源由本级或者上一级财政、审计部门追回，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十九条 违反本条例规定，触犯刑律、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十条 本条例自2001年1月1日起施行。
2000年7月29日
