民间借贷是指公民之间、公民与法人或其它组织之间借贷活动。它是一种自发的民间融资活动，也是民间资本的重要投资渠道。近年来，扬州市江都区人民法院受理的民间借贷纠纷案件数量迅速攀升。2011年共受理民间借贷纠纷案件550件，结案547件，其中判决317件，撤诉105件，调解113件，调撤率为40%。从上述数据可以看出在民间借贷案件的审理中，诉讼调解仍然是化解矛盾纠纷，促进案结事了的有效途径重要方法。但同时我们不难发现，2011年民间借贷纠纷案件的调撤率仅为40%，一定程度地表明了民间借贷纠纷中双方的对立矛盾逐渐激烈，案件的审理周期变长，审理难度日趋增大。
一、目前民间借贷纠纷案件呈现出的新特点及难点
（一）民间借贷案件的诉讼主体构成呈现出多元化、复杂化的趋势
过去民间借贷案件大多是发生在熟人之间，通常借款人与出借人具有较为亲密的关系，可能是亲朋好友或同事同学等等，一般出借人出于帮助的心理出借款项。但近年来，出借人出于牟利的心理，通过中间人介绍向互不相识的借款人放贷的情况日益普遍。特别是以抵押借贷公司为中介的民间借贷纠纷增长较快，放贷主体呈现多元化的趋势，涉及职业放贷人、企业法人、个体经营者以及寄卖行、小额贷款公司、融资公司、典当行等；而借款人也从因生活困难或资金周转需要而借款的个人扩展到融资经营的个体工商户、中小企业等等，一些企业以法定代表人或者股东个人名义向社会融资，成为了民间借贷的主力军，由此引发的民间借贷案件数量增多。
借贷案件主体构成的多样化、复杂化使得民间借贷案件的审理难度加大，出现了新的难点。比如：一些借款案件中，款项的交付经由第三者或中间人之手，贷款人和借款人相互之间并不了解情况，在庭审中互不相识，对彼此是否存在债权债务关系容易产生争议；在一些由中间人或机构为中介的借贷案件中，中介机构或放贷公司在资金的流动以及利息等方面都有很大的操作空间，除收取中介费外，还可以收取高于放贷人约定的利息，这对于案件审理中利息的认定带来了一定难度；在一些企业以法定代表人或者股东个人名义融资借款的案件中，对于企业法定代表人（合伙负责人）或者职员签订的借条或者借款合同，应该认定为企业（合伙）对外的借款还是其法定代表人（负责人）个人的借款存在争议；由于借款主体的目的不同，在对夫妻关系存续期间，一方对外举债是否为夫妻共同债务的认定难度较大。
（二）被告下落不明或拒不应诉的情况日趋普遍
近年来，在法院受理的借贷纠纷案件中，债务人或不愿出庭应诉，拒签法院应诉材料；或为消极避债于原告起诉前弃企逃债，举家外迁，下落不明等等情形十分普遍，且有愈演愈烈之势。这一趋势给民间借贷案件的审理工作带来了三大难点：一是被告缺席或公告的案件大幅上升，在江都法院受理民间借贷案件中，被告缺席或公告的案件约占 40%左右。案件受理后，因被告下落不明，案件只能依法公告送达，浪费司法资源，延长案件的审结时间，也影响审判效率；二是因被告不到庭，案件只能缺席审理，这对于查明案件事实造成了很大的障碍。原告在法庭上可能会隐瞒对自己不利的案件事实，如隐瞒被告已归还部分借款和利息等等事实，从而导致案件上诉后被改判、发回重审甚至是再审，影响案件的整体质效考评指标；三是借贷案件的调解、撤诉率大幅下降，案件自动履行少，进入法院强制执行的比例高，且执行难度大，权利人的债权长期难以实现，从而加深了债权人对司法的公正性和法院公信力的怀疑。
（三）大标的案件陡增，借贷案件中高利贷现象普遍存在
从江都法院受理的借贷案件来看，大标的案件呈逐年上升的趋势。案件标的从过去一些自然人用于家庭日常生活的几万元、十几万元发展到上百万。大标的案件数量的陡增，反映了借贷规模扩大化的趋势。一些职业放贷人或借贷公司将社会家庭中闲散资金吸收进来集中放贷，放贷金额常常达到数百万元。此类案件的情况往往比较复杂，且放贷人背后牵扯到数十人甚至上百人的利益，涉及面较广，一旦处置不当或债权无法实现，可能会引发群案或其他群体性纠纷等社会问题，使司法陷入被动，甚至影响到社会稳定。同时，借贷案件中利率逐年升高。无息借贷的案件比例逐年减少，而要求给付利息、逾期利息或违约金的比例则逐年增加，这两项利息走势的反差，明显反应了民间借贷案件的营利性越来越强。利息的约定远高于银行贷款利率，从月息 1%至 3%不等。但事实上这还只是表面现象，大部分借贷双方的利息约定远高于此。案件当事人反映的高利贷问题十分突出，规避法律的手段也更加高明。民间借贷中出借人或不单独列明利息计算方式直接将利息预先在本金中扣除；或对未归还的借款，将利息计入本金，重新出具借条以计算复利;或通过约定巨额违约金或名目繁多的
其他费用等等形式，谋取高利。在此类案件的审理中，被告虽提出借据数额与实际借款数额不一致或利息计算过高的抗辩，但被告往往对自己的抗辩举证困难，多数承担举证不力的法律后果，而法院仅凭借条内容无法认定是否存在高利贷，很难否定借据的证明力，从而导致可能间接保护了在合法形式掩盖下的高额利息。
（四）民间借贷案件中涉嫌“虚假诉讼”、“问题借贷”或其他犯罪行为的情形日益突出
民间借贷案件通常法律关系简单，证据比较单一，主要证据是借据或借款协议，且法律关系中一般不涉及第三人。因此，在一方有借据而另一方无异议时，法院可以认定借贷关系证据充分，并可直接作出裁判或进行调解，而不再要求当事人提供其他证据。正因如此，在实践中，为对抗其他生效判决的债务履行或为在离婚诉讼中分得更多的财产等原因，通过虚构债务，利用民间借贷合同进行恶意诉讼，规避法律、逃避债务，从而损害国家、集体以及其他人合法权益的情况屡有发生。其次，因不法原因而引起的“问题借贷”也频频发生，如因赌博、吸毒贩毒等原因而引发的借贷纠纷; 或有部分当事人反复涉诉，在江都法院审理的借贷案件中，总有几个耳熟能详的原告，出示的借款合同非常格式化、专业化，借款数额往往较大，具有专业放高利贷或黑社会背景之嫌。另外，在审理借贷案件过程中还发现有私刻公章、伪造借条等涉嫌犯罪行为的情形。对于以上种种的“问题借贷”，虽有相关法律规定“出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，借贷关系不予保护。”但在此类情况中，关键要看出借人对于借款人从事非法活动是否“明知”，而“明知”的证明责任需要借款人来完成。在审判实践中，当事人不可能在借条中写明借款是用于赌博或吸毒等不法目的，而未在借条上写明的事项，当事人又难以举证证明。故在审判实践中，对于“明知”难以认定，往往造成了司法困惑。
（五）借贷担保不规范，造成借贷案件中涉及担保人的比例大幅上升
近年来，出借人同时起诉借款与担保人的案件数量增长较快，据初步统计约占民间借贷案件的三分之一至四分之一强。从审结的案件中可以看出，借贷担保存在着种种的不规范：一是担保方式不明，当事人一般只将担保作为借据中的一项内容来处理，通常仅写明“担保人×××”，具体的权利义务未注明，是一般担保还是连带担保也未约定不明，为将来产生纠纷埋下了隐患。二是担保身份不明，有的借贷双方只让保证人签了个字，未注明是保证人的身份。而有些人是见证人，却在保证人栏边签字。在有的借贷案件中，我们发现担保人收取了部分或全部借款，名义上的担保人实则是借款人。这为案件审理中担保人身份的认定增加了难度。三是担保标的指向不明。有的担保人只对分期还款计划中部分债务提供担保，却担保指向不明，造成担保纠纷。四是担保形同虚设。在一些设有抵押担保的借贷案件中，约定以车辆或房屋作抵押，但却不办理抵押登记手续的情况十分普遍，以致在出现纠纷时，抵押权及债权无法顺利实现。有的担保人根本没有偿还能力，却频频给人提供担保，收取一定费用的担保费用以获利，到了诉讼阶段则一走了之，使担保形同虚设，也给执行工作增加了难度。
二、审理民间借贷纠纷案件的法律对策
法院在审理民间借贷纠纷案件中，应当从以下几个方面规范民间借贷案件的审理，统一裁判尺度，防止当事人规避法律，利用司法程序妥善处理纠纷：
1．加强对证据真实性的审查。 债务人对借据内容的笔迹或者签章的真实性提出异议的，双方当事人可以提供补充证据或者反驳证据。 人民法院应当根据双方提供的有效证据，结合案件的其他证据及相关情况，对证据的真实性进行综合审查判断。 需要通过司法鉴定来确认证据是否真实的，双方均可以申请司法鉴定。在原、被告均不申请鉴定的情况下，由原告承担不申请鉴定而产生的法律后果。原告申请鉴定的，被告应当提供笔迹或公章用作鉴定对比的样本；拒不提供的，法院可以直接认定借条上的签名或盖章是真实的。
2．明确举证责任的分配。 对于出借人仅提供款项交付凭证，未提供借贷合意凭证的情形，借款人如提出双方不存在借贷关系或者其他关系的抗辩， 出借人应当就双方存在借贷合意进一步提供证据。 对于数额较大的借贷，出借人应当就借贷金额、期限、利率以及款项的交付等借贷合意、借贷事实的发生承担证明责任。借款人提出抗辩的，应当提供反驳证据予以证明。如果借款人对借据的效力、 金额等提出抗辩并有证据证明其与出借人之间存在买卖、承揽、居间等基础法律关系的，法院应当对基础关系进行审理；如果借款人对借据没有异议的，法院可以不审查基础法律关系。借款人主张借款本金、 利息等债务已经归还或者已经部分归还的， 应当承担证明责任， 不能提供证据或者举证不足的，法院对其主张不予支持。
3．扩大法院依职权调查的范围。 一方面，法院应督促当事人积极举证，说明举证不能的不利后果，引导当事人全面提供证据。 另一方面， 应根据案件审理的需要，依职权进行调查取证，尽可能查明事实真相，为案件裁决提供坚实的事实基础。对于当事人主张以现金交付以及对方提供了非法证据等情形的，法院应当对相关证据或证据线索进行审查，必要时应依职权进行调查取证。
4．注重对高利贷的审查排除。 对于有可能涉及高利贷等金融违法行为的民间借贷行为，法院要加强对借据的真实性及合法性的审查，在借条存在疑点的情况下，要加强对借款事实的审查，强化对证据的综合分析，不能仅凭原告提供的借条简单下判。对于高额揽息、预先扣息的违法行为不予保护，防止出借人通过法院判决将非法利益合法化。 借贷双方约定的利率超过借贷行为发生时中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率四倍的，对超过部分的利息，法院不予支持；利息已经预先在本金中扣除的， 本金应当按照实际出借的金额认定。
三、法院延伸司法服务职能，加强与其他部门的联动，从根本上减少民间借贷纠纷案件。
法院不仅要立足审判职能，做好民间借贷案件的审理工作，而且要进一步延伸司法服务职能，加强法制宣传教育，营造民间融资的良好司法环境。首先要加强对公民诚实信用观念、借贷风险意识和投资风险意识的教育，使整个社会形成诚实守信的良好氛围，从而减少纠纷的发生。法院要结合送法下乡、下基层、进社区、进企业、法官联系村、社区等活动载体，运用“法制小报”、“以案说法”等活泼生动、喜闻乐见的形式，向人民群众进行相关法律政策的宣传教育工作，强化其对民间借贷相关法律知识和风险意识的了解和认识。其次，加强案件审判的示范作用，典型案件的审理可邀请社会各界旁听，到案件集中地区公开开庭，让更多的人旁听案件、了解案件达到引以为鉴的目的，着力通过审判，矫正借贷实践中的违法违归规行为，引导借贷双方回归理性借贷、合法借贷；第三，通过审判和宣传工作，积极引导人民群众对高利贷、非法集资等违法融资活动的自觉防范和抵制，努力净化民间融资环境，从根本上减少借贷纠纷的发生率。
促进民间融资市场有序、规范发展，减少借贷纠纷，是一个系统工程，也是一个社会工程，需要社会各部门的共同努力与协作。法院在审理此类案件过程中，要注意加强与相关职能机构的沟通协调，对于在民间借贷案件中发现的，有证据证明有高利贷、赌债、非法集资、经济诈骗等违法犯罪问嫌疑的，应及时向公安、工商等部门通报移送，交由相关部门调查处理;对于可能引发社会稳定隐患的群体性借贷纠纷，应及时向当地党委、政府通报案情，请求相关部门出面协助，共同做好调解工作;对在借贷纠纷中发现可能引发大规模金融风险的情形，应及时与金融监管部门沟通联络，通过司法建议等形式，发出预警性信息，促进民间融资监管制度的完善，引导民间借贷向着健康的方向发展。
（作者单位：江苏省扬州市江都人民法院）
关于修改《海南省环境保护条例》的决定
海南省人大
关于修改《海南省环境保护条例》的决定
海南省人大
关于修改《海南省环境保护条例》的决定
1999年5月20日海南省二届人大常委会七次通过海南省第二届人民代表大会常务委
员会第七次决定对《海南省环境保护条例》如下修改：
一、第一条修改为：“为了保护、改善生活环境和生态环境，建设生态省，防止环
境污染和其他公害，提高人民生活质量，促进本省经济和社会的可持续发展，根据《中
华人民共和国环境保护法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”
二、第二条修改为：“本条例所称环境，是指影响人类生存发展的各种天然的和经
过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草地、沙滩、
野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”
三、第五条修改为：“在生产和其他建设中，必须在妥善保护自然环境的前提下，
合理开发、利用自然资源，把对自然环境的损害控制到最小限度。”
四、第六条第二款修改为：“县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责，
按年度向上一级人民政府和同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对
策，并定期公布环境质量状况。”
第二款修改为：“实行环境保护目标领导责任制。各级人民政府主要负责人，应当
提出任期内环境保护的目标并组织实施。对其政绩考核时应当将实施效果作为一项重要
内容。”
五、第七条修改为：“鼓励发展环境保护产业，在本省投资的公共环境保护项目，
享受本省鼓励投资基础设施的优惠政策和基础设施投资综合补偿的有关规定。”
六、第八条修改为：“各级人民政府及其有关部门应当加强环境科学研究，推广环
境保护先进科学技术，培养环境保护人才，普及环境保护的科学知识，重视环境保护宣
传教育，提高全社会的环境保护意识。”
七、第九条修改为：“一切单位和个人，都有保护和改善环境的义务。县级以上人
民政府环境保护行政主管部门设立举报电话，鼓励、奖励检举和控告环境污染、生态破
坏事件。”
八、删去第十条。
九、第十二条修改为：“第十三条。
十、第十三条改为：”第十一条，第一款修改为：“县级以上人民政府环境保护行
政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。其主要职责是：（一）
检查督促本行政区域内各部门、各单位执行生态环境保护方针、政策和法律、法规；
（二）会同有关部门依法部门组织本行政区域环境保护长远规划和年度计划，并监督实
施；（三）组织环境监测工作，掌握本行政区域环境状况和发展趋势；（四）会同有关
部门组织本行政区域环境科学研究和环境保护宣传教育；（五）积极推广国内外环境保
护的先进经验和技术；（六）对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划
进行环境影响评价；（七）对核安全、辐射环境、放射性废物进行管理；（八）负责生
物技术环境安全管理和农村生态环境保护。”
第二款修改为：“省海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、驻军环境保护
部门和各级公安、城建、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律和本条例的规定对
环境污染防治实施监督管理。”
十一、第十七条增加一款，作为第二款：“防治污染的设施必须经原审批环境影响
报告书（表）的环境保护行政主管部门验收合格后，主体工程方可投产使用。”
十二、第十九条改为第十二条。
十三、第二十一条改为第二十条，第一款修改为：“合理开发利用水资源，合理开
采地下水。维持南渡江、万泉河、昌化江、陵水河、宁远河、太阳河、珠碧江等江河的
合理流量维持湖泊及水库的合理水位，维护水体的自然净化能力和水质，防治水污染，
保护水资源。”
十四、第二十二条改为第二十一条，修改为：“加强科学规划，保护、恢复和发展
森林资源。实行封山育林。严禁采伐尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山、五指山、鹦哥
岭、阿陀岭、七指岭和其他区域的热带天然林。严禁采伐水源林、沿海防护林。禁止毁
林、烧山。对用材林实行有计划限量采伐，采伐后应及时更新造林。”
十五、第二十五条改为第二十四条，第一款修改为：“加强对海洋环境的保护，防
止污染、破坏。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油、天然
气勘探开发，必须遵守有关法律、法规的规定。”
十六、第二十七条改为第二十六条，增加一款，作为第二款：“限制生产、销售和
在经营中使用塑料餐具，防止或者减少其对环境的污染。鼓励生产、销售和使用可降解、
重复使用的包装用品和餐具。”
十七、增加一条作为第二十九条：“加强机动车船向大气排放污染物的管理，对超
过规定排放标准的机动车船，必须采取治理措施，保证排放稳定达标。”
“各级人民政府鼓励、推广使用燃气汽车等环保交通工具。禁止销售和使用含汽油
。”
十八、第三十条修改为：“加强城市噪声管理。各种工业噪声、建筑施工噪声、交
通运输噪声和社会生活噪声应当按照有关规定采取有效措施，减轻环境噪声污染。”
十九、第三十二条修改为：“加强对城市垃圾的无害化处理和污水的集中处理，鼓
励对废水、废气、固体废物的治理和综合利用。”
“对投资治理废水、废气、固体废物实行有偿服务，服务收费标准由省人民政府有
关主管部门审定。”
“对利用废水、废气、固体废物作为主要原料生产的产品，可以按国家和本省有关
规定实行免减税的优惠。”
二十、第三十三条增加一款，作为第二款：“严禁建设新的燃烧电厂。已建成的燃
烧电厂，必须限期配套安装、使用烟气脱硫设施。”
二十一、第三十五条修改为：“加强对乡镇企业环境保护工作的管理，按照国家有
关规定，严禁建设污染严重的造纸、水泥、制革、选金、电镀、石棉等企业。”
二十二、增加一条，作为第三十六条：“排放污染物的单位必须按规定的管理权限
向环境保护行政主管部门申报登记污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下的污染
物种类、浓度、数量，并提供防治污染闲置或拆除污染物处理设施的。必须按管理权限
事先报经县级以上环境保护行政主管部门批准。”
二十三、第三十六改为第三十七条，第一款修改为：“从事生产经营活动的单位和
个人，向环境排放污染物的，必须按照国家有关规定向所在地环境保护行政主管部门申
领污染物排放许可证；向海域直接倾倒废弃物的，向海洋行政主管部门申领废物倾倒许
可证。海洋行政主管部门应当在发放许可证后15日内向环境保护行政主管部门备案。排
污许可证由省环境保护行政主管部门统一监制。”
二十四、第三十七条改为第三十八条，第一款修改为：“排放污染物，应当符合国
家和本省的污染物排放标准。排污单位超标准排放污染物的，由县级以上人同政府环境
保护行政主管部门按照国家规定的期限依法责令限期治理；愈期未完成治理任务的，由
县级以上人民政府依法责令其关闭、停业或转产。”
第三款修改为：“在实行污染物排放总量控制区内，排污者可将节余的排放限量，
用于抵销其新建污染源的污染物排放量。”
二十五、第三十八条改为第三十九条，修改为：“排污者应当依法缴纳排污费和超
标准排污费。缴纳排污费和超标准排污费后，并不免除其余消除污染、排除危害和赔偿
损失的责任。”
“排污费的征收原则上实行属地管理，具体办法由省人民政府制定。”
“征收的排污费和超标准排污费应当主要用于重点排污单位治理污染源以及环境污
染的综合性治理，专款专用，不得挪作他用。”
二十六、删去第四十一条。
二十七、第四十四条修改为：“进行区域开发（指城市规划区以外的区域开发，下
同），主持开发的机构必须组织对拟开发区域的环境本底状况和环境质量现状进行调查
和评价，编制环境影响报告书，报省人民政府环境保护行政主管部门审批。”
二十八、第四十五条修改为：“组织区域开发的单位和个人对开发区的环境质量负
责。在制定开发规划方案时，必须编制环境保护专章，报省人民政府环境保护行政主管
部门审查，在开发建设时期内按年度向当地环境保护行政主管报告环境质量状况。”
二十九、删去第四十六条，增加四条作为第四十六条、第四十七条、第四十八条、
第四十九条
1、“第四十六条 违反本条例，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门责
令改正，并可视情节轻重，处以1000以上1万元以下的罚款：（一）拒绝环境监督管理
部门进行现场检查或在被检查时不如实反映情况的；（二）拒报或者谎报污染物排放申
报事项的。”
2、“第四十七条 违反条例，有下列行为之的，由环境保护行政主管部门依法责
令改正，情节轻重，可以并处1万元以上5万元以下的罚款：（一）违反国家有关规定，
无证排放污染物的；（二）不按照国家和省有关规定缴纳排污费和超标准污费的；
（三）拒绝承担代行治理费用的。”
3、“第四十八条 与建设项目主体工程配套建设的防治污染的设施未建成或未经
验收合格主体工程即投入生产或使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产或使用，
并可处以3万元以下的罚款；情节严重的，可以处3万元以上10元以下的罚款。”
4、 “第四九条 未采取有效防治污染措施或超标准排放的企事业单位，由环境
保护行政主管部门责令改正或限期治理；逾期未完成治理任务的，可以根据造成的
危害后果处3万元以下的处罚，后果严重的，处3万元以上10万元以下的罚款，
或者由县级以上人民政府依法责令关闭、停业或转产。”
三十、 增加一条，作为第五十条：“违反本条例规定，造成土地、森林、水、矿
产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律、法规的规定承担法律责任。
三十一、第四十七条改为第五十一条，修改为：“对造成环境污染事故的单位进行
处罚时，可以对直接责任人和单位的主要负责人给予行政处分；造成重大环境污染事故
构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
三十二、删去第四十八条。
三十三、第四十九条改为第五十四条，修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，
可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议也不起诉，又不履行处罚
决定的，作出处罚决定的机关可以向人民法院申请强制执行。”
三十四、第五十条改为第五十二条，修改为：“造成环境污染危害的，有责任排除
危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”
三十五、删去第五十二条。
三十六、第五十四条改为第五十五条，修改为：“本条例具体应有和的问题由省人民
政府负责解释。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和条款顺序作相应的调整和修改。
本决定自公布之日起施行。
《海南省环境保护条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。
1999年5月20日
