浙江省建设项目环境保护管理办法
浙江省人民政府
浙江省建设项目环境保护管理办法
省政府令第166号
《浙江省建设项目环境保护管理办法》已经省人民政府第15次常务会议审议通过,现予公布,自2004年3月1日起施行。
省 长
二○○三年十二月十五日
第一章 总 则
第一条 为预防、控制建设项目对环境造成不良影响,促进经济与社会可持续发展,根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》及其他法律、法规规定,制定本办法。
第二条 在本省行政区域内建设对环境有影响的建设项目,适用本办法。
海洋工程建设项目的环境保护管理,按照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定执行。
第三条 本办法所称建设项目,是指按固定资产投资方式进行的开发建设项目,包括工业建设项目和基础设施、房地产开发、餐饮、娱乐、旅游等非工业建设项目以及各类区域性开发建设项目。
第四条 从事建设项目相关活动的单位或者个人,应当遵守建设项目环境保护法律、法规、规章规定,推行清洁生产,防止或者最大限度减少对环境造成不良影响,改善、恢复因建设活动受到损害的环境。从事建设项目相关活动的单位或者个人,在建设活动中给国家、公民、法人及其他组织造成环境权益损害的,应当依法予以补偿或者赔偿。
从事建设项目相关活动的单位或者个人,应当加强建设项目周围的绿化和环境卫生建设,注重建设项目的外观美学设计,保护历史文化和自然遗产、地方传统风貌及自然、人文景观。
第五条 新建、改建、扩建、迁建及技术改造项目应当遵守下列规定:(一)选址符合土地利用总体规划、城市总体规划或者村镇建设规划,并符合环境功能区划要求;(二)符合国家及本省产业政策;(三)符合清洁生产要求;(四)排放污染物不超过国家和本省规定的污染物排放标准;(五)在实施污染物排放总量控制区域内的建设项目,必须执行污染物排放总量控制要求;(六)建设项目造成的环境影响必须符合项目所在地环境功能区划确定的环境质量要求。
第六条 在重要生态功能区及法律、法规、规章规定的其他特定区域,禁止建设污染环境、破坏生态和重要景观的项目;在重要生态功能区周围,限制建设可能损害环境质量和功能的项目。
第七条 县级以上人民政府可以根据环境保护的实际需要,决定在第六条规定区域外的特定地点禁止建设可能严重影响环境的项目。
第八条 各级环境保护行政主管部门对辖区内建设项目的环境保护实施统一监督管理。
各级计划、经贸、建设、规划、国土资源、工商、交通、水利、海洋、农业、旅游等行政主管部门,应当按照各自职责,做好建设项目的环境保护工作。
各级人民政府及有关行政主管部门不得批准不符合环境保护法律、法规、规章规定和生态省建设要求的建设项目。
第九条 各级环境保护行政主管部门及有关主管部门,应当建立、健全政务公开制度,明确建设项目环境保护执法内容、责任,规范执法程序,严格、公正执法。
第二章 环境影响评价
第十条 建设单位应当在建设项目设计前,按照国家规定的建设项目环境影响评价分类管理名录(以下称分类管理名录),编制环境影响报告书或者环境影响报告表,或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)。
分类管理名录中未列出的建设项目类型,建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门申报。环境保护行政主管部门应当根据国家和本省有关规定,确定该建设项目的评价类型并书面通知建设单位。
第十一条 应当编制环境影响报告书或者环境影响报告表的建设项目,建设单位在实施环境影响评价前,可以就建设项目的初步选址、项目概况及可能造成的环境影响等情况向项目所在地环境保护行政主管部门作出简要说明,并征询意见。
环境保护行政主管部门根据拟建项目的内容、污染特征和本办法第五条至第七条规定,向建设单位提出意见;对拟建项目持否决意见的,应当书面告知。
第十二条 经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、特色工业园区等园区内的建设项目,可以利用园区环境影响评价资料编制或填报环境影响评价文件,对园区环境影响评价文件已包含的内容,可以简化。
第十三条 环境影响报告书、环境影响报告表由建设单位委托具有相应法定资质等级的环境影响评价技术服务机构(以下称环境影响评价机构)在环境调查的基础上按照国家环境影响评价技术规范编制。
任何单位和个人不得为建设单位指定环境影响评价机构。
第十四条 对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,在实施环境评价过程中应当进行公众调查,并征求有关专家的意见。
应当编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表的建设项目,环境影响评价机构、建设单位应当接受公众对建设项目有关情况的问询,采纳公众提出的环境保护合理意见和建议。
第十五条 建设单位应当在环境影响报告书报批之前,通过媒体或者其他方式,在建设项目环境影响所及范围内公告下列内容,并自公告之日起7日内,为公众提供查询、查阅服务:(一)建设单位名称、法定代表人、单位所在地、联系方式;(二)建设项目的性质及内容;(三)建设项目地点及其周围概况(文字及附图说明);(四)建设项目产生的主要污染物种类和排放量,可能产生的环境影响,拟采取的防治污染措施;(五)审批该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门及其联系方式。
建设单位根据公众调查的需要,可以组织召开论证会、听证会。建设单位在召开会议前,应当通过媒体或者其他方式发布会议告示,并邀请社会团体、研究机构、有关环境敏感区的管理机构、学校、村(居)民委员会(社区委员会)等单位的代表参加。
公众对建设项目有环境保护意见的,应当自公告之日或者召开论证会、听证会之日起10日内向建设单位提出。公众可以将意见另外抄送负责审批的环境保护行政主管部门。
第十六条 建设单位应当及时汇总公众意见,送交受其委托的环境影响评价机构。建设单位可以委托环境影响评价机构进行公众调查;在此情形下,第十五条第一款、第二款的规定适用于环境影响评价机构。
第十七条 建设单位、环境影响评价机构应当充分听取公众意见,对公众调查的真实性负责,不得采用隐瞒、删改公众意见或者其他弄虚作假手段影响公众调查。
第十八条 建设单位报批的环境影响报告书应当附具对公众、专家的意见采纳或者不采纳的说明。
第十九条 省环境保护行政主管部门负责下列建设项目的环境影响评价文件的审批:(一)省人民政府及其有关部门确定的建设项目;(二)设区的市人民政府及其有关部门确定的属于重污染行业的建设项目以及其他可能严重污染环境或者破坏生态的建设项目;(三)选址或者环境影响跨设区的市行政区域的建设项目;(四)由设区的市环境保护行政主管部门提交的对环境问题有争议的建设项目。
前款第一项所列项目,省环境保护行政主管部门可以委托项目所在地设区的市或者根据浙委办〔2002〕40号文件扩大经济管理权限的县(市、区)环境保护行政主管部门审批。
第二十条 设区的市环境保护行政主管部门负责本行政区域内下列建设项目环境影响评价文件的审批:(一)设区的市人民政府及其有关部门确定的建设项目;(二)县(市、区)人民政府及其有关部门确定的属于重污染行业的建设项目以及其他可能严重污染环境或者破坏生态的建设项目;(三)选址或者环境影响跨本市内县(市、区)行政区域的建设项目;(四)由县(市、区)环境保护行政主管部门提交的对环境问题有争议的建设项目。
前款第一项所列项目,设区的市环境保护行政主管部门可以委托项目所在地县(市、区)环境保护行政主管部门审批。
第二十一条 县(市、区)环境保护行政主管部门负责本行政区域内除应当由国家、省、设区的市环境保护行政主管部门审批以外的建设项目环境影响评价文件的审批。
第二十二条 本省地方性法规、省人民政府规章及本办法生效前省人民政府规范性文件对设区的市、县(市、区)以及经济技术开发区等园区管理机构在建设项目环境影响评价文件审批方面有特别授权的,从其规定。
根据环境保护需要,第十九条至第二十一条规定的审批权限可以进行调整。调整方案由省环境保护行政主管部门提出,报省人民政府批准后执行。
第二十三条 可能产生显著不良环境影响、公众反映强烈的建设项目,其环境影响报告书应当包括防治污染和生态破坏的可行解决方案。
在实施污染物排放总量控制区域内的建设项目,其环境影响报告书应当包括建设项目建成投产后污染物排放总量控制方案。
第二十四条 环境保护行政主管部门应当自收到环境影响评价文件及相关审批材料之日起,根据法律、法规、规章以及国家、省的产业政策和环境影响评价技术规范,对环境影响评价文件进行审查,在规定的审批期限内作出审批决定并书面通知建设单位。
第二十五条 对不符合第五条规定条件的建设项目,环境保护行政主管部门不得批准建设。
环境影响评价文件的编制有下列情形之一的,环境保护行政主管部门应当提出具体指导意见,责令修改或重新编制:(一)编制不实、质量低劣、不符合环境影响评价技术规范要求的;(二)应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位未附送第十八条规定的意见处理说明的;(三)违反第二十三条第一款、第二款规定,未提出相关的防治或控制方案的;(四)未按本办法规定实施公众调查,或者在公众调查中有第十七条所禁止的行为的;(五)环境影响评价机构不具备相应的资质等级和业务能力的。
第二十六条 环境保护行政主管部门作出批准决定的,在其批准文件中,应当对建设单位在建设项目设计、施工、验收阶段必须落实的环境保护措施提出具体要求。
第二十七条 在环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件过程中,公众可以提出环境保护意见,可以要求查阅环境影响评价文件及相关附件,但按国家规定需要保密的内容除外。
环境保护行政主管部门根据需要可以召集建设单位和有关公众代表就争议问题进行沟通、协调。
第二十八条 环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、地点发生重大变化的,或者其规模、生产工艺改变,致使污染物排放种类或者主要污染物排放总量发生重大变化,对环境可能造成更大影响的,建设单位应当重新报批环境影响评价文件。
建设项目自环境影响评价文件批准之日起5年后方开工建设的,开工建设前,原环境影响评价文件应当报环境保护行政主管部门重新审核。
第二十九条 上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门的建设项目环境管理工作进行指导、监督。
下级环境保护行政主管部门应当将环境影响评价批准文件报上一级环境保护行政主管部门备案。
第三十条 环境影响评价机构应当按照其资质等级和相应的业务范围开展环境影响评价工作,严格执行环境影响评价技术规范和收费标准,对环境影响评价结论承担法律责任。
第三十一条 法律、法规规定建设项目环境影响评价文件报环境保护行政主管部门审批前须经交通、铁路、民航、电力、水利、海洋等有关主管部门预审或者审核的,从其规定。
第三十二条 按照国家有关规定需要办理注册登记的建设项目,建设单位应当在申请注册登记时,向工商行政主管部门或其他有关登记部门提交经批准的环境影响评价文件。
第三章 设计施工验收阶段环境保护措施
第三十三条 承担建设项目设计的单位应当按照国家有关建设项目环境保护设计规定的要求编制环境保护篇章,具体落实环境影响评价文件及批准文件所确定的各项环境保护措施和投资概算。
第三十四条 根据环境影响评价文件及批准文件的要求,建设项目需要配套建设防治污染和预防生态破坏的环境保护设施(以下称环境保护设施)的,环境保护设施应当与主体工程同时设计、施工和投产使用。
经济技术开发区等园区应当根据园区内建设项目的污染防治需要,先行配备相应的环境保护基础设施。
引进新工艺、新设备、新产品的建设项目,应当根据本条第一款规定配套建设环境保护设施;国内无相应技术能力的,应当同时引进配套的环境保护设施。
第三十五条 环境保护设施工程设计应当由具有环境保护设施工程设计资质的单位承担。
环境保护设施的设计应当包含下列主要内容:(一)设计依据;(二)采用的环境保护标准;(三)工艺流程和预期效果;(四)操作管理人员设置;(五)投资概算及运行成本。
第三十六条 建设单位应当向环境保护行政主管部门提供环境保护设施的设计文件。
建设单位及施工单位不得随意变更环境保护设施的设计文件,确需变更的,应当符合环境影响评价文件及批准文件的要求。
第三十七条 施工单位在建设项目施工过程中,应当采取措施,控制扬尘、噪声、振动、废气、废水、固体废弃物等污染,防止或者减轻施工对水源、植被、景观等自然环境的破坏,改善、恢复施工场地周围的环境。
建设单位在建设项目施工过程中,应当督促施工单位采取环境保护措施。
第三十八条 对可能造成重大环境影响的建设项目,推行环境监理制度,由建设单位委托具有环境工程监理资质的单位对建设项目施工中落实环境保护措施进行技术监督。
第三十九条 建设项目竣工后,建设单位应当向环境保护行政主管部门申请建设项目环境保护验收。建设项目进行试生产的,建设单位应当事先将试生产的起止时间告知环境保护行政主管部门,并自开始试生产之日起3个月内(国家另有规定的除外),向环境保护行政主管部门提出验收申请。
建设单位提出验收申请时,应当向环境保护行政主管部门提交环境保护设施试运行的监测报告;试生产期间,环境保护设施应当同时投入试运行。
环境保护行政主管部门应当自收到申请之日起30日内,组织有关部门、单位完成验收。未经验收合格,建设项目不得通过总体工程竣工验收,不得投入生产。
第四十条 在建设项目投入生产前,环境保护行政主管部门应当采取措施,督促落实第二十三条第一款、第二款规定的防治、控制方案。
第四十一条 在建设项目建设、运行过程中,如出现不符合业经审批的环境影响评价文件要求的情形的,建设单位应当组织环境影响的后评价,采取改进措施,并报审批建设项目的有关部门备案。
第四章 法律责任第四十二条 建设单位无环境保护行政主管部门批准的环境影响评价批准文件,擅自开工建设的,由环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办环境影响评价文件审批手续,逾期不办理的,处5万元以上20万元以下罚款;擅自开工建设并建成投入生产的,由环境保护行政主管部门责令停止生产,限期补办环境影响评价文件审批手续,并处5万元以上20万元以下罚款。
建设项目未依照第二十八条规定重新报批、报审环境影响评价文件,擅自开工建设或者建成投入生产的,按本条规定处罚。
第四十三条 环境保护行政主管部门越权批准建设项目的,由有审批权的环境保护行政主管部门责令停止建设或者生产,并依法重新审批。
环境保护行政主管部门在审批权限内违法批准建设项目的,由上一级环境保护行政主管部门责成其自行撤销或者建议其同级人民政府撤销其批准文件,并依法重新审批。
第四十四条 按第四十二条规定补办环境影响评价文件审批手续或者按第四十三条规定重新审批的建设项目,不符合环境影响评价文件审批条件的,不得批准;已建成投入生产的,由有审批权的环境保护行政主管部门依法提请有关人民政府予以关闭。
第四十五条 环境保护行政主管部门决定停止建设或者人民政府决定予以关闭的建设项目,环境保护行政主管部门应当督促建设单位改善、恢复因建设活动而受到破坏的环境。
第四十六条 建设项目试生产期间,环境保护设施未同时投入试运行的,由环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令停止试生产,并处5万元以下罚款。
第四十七条 对违反建设项目环境保护法律、法规、规章规定的行为,县(市、区)环境保护行政主管部门决定实施5万元以上至10万元罚款处罚的,实施前应当报设区的市环境保护行政主管部门审核,决定实施10万元以上至20万元罚款处罚的,实施前应当报省环境保护行政主管部门审核;设区的市环境保护行政主管部门决定实施10万元以上至20万元罚款处罚的,实施前应当报省环境保护行政主管部门审核。
第四十八条 环境影响评价机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假,致使环境影响评价结论严重失实的,由省环境保护行政主管部门建议国务院环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书,并处环境影响评价费用1倍以上3倍以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有关机关依法给予行政或者纪律处分。
第四十九条 建设项目设计、施工、监理单位及其有关责任人员,在业务工作中违反建设项目环境保护规定,依照国家和本省有关法律、法规、规章的规定给予处罚或者行政处分。
第五十条 环境保护行政管理部门和有关负责建设项目环境保护审批的主管部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政或者纪律处分:(一)违反本办法规定的原则、权限和程序审批(包括预审、审核)环境影响评价文件的;(二)对不符合规定的环境保护设施予以验收通过的;(三)玩忽职守,对辖区内发生的建设项目环境污染和生态破坏问题长期失察,或者对有关违法行为放任、纵容的;(四)滥用职权,以权谋私或者损害行政相对人利益的。
第五十一条 人民政府及其有关部门有下列行为之一的,对其负主要领导责任的人员依法给予行政或者纪律处分:(一)违法批准建设项目的;(二)指使、强令环境保护行政管理部门和有关主管部门违法审批或者验收建设项目的;(三)违法干预、限制环境保护行政管理部门依法查处建设项目环境违法行为的;(四)不履行建设项目环境保护法定职责的。
第五十二条 违反本办法规定,其行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。
违反本办法规定,其行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,应当依法承担民事责任。行政机关及其工作人员违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,依照《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国行政诉讼法》承担法律责任。
第五十三条 行政相对人认为行政机关的行政处罚决定等具体行政行为损害其合法权益的,可以依法申请行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议,也不起诉,并拒绝履行行政处罚决定等具体行政行为所规定义务的,由作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。
第五章 附 则
第五十四条 本办法所称重要生态功能区,是指江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区和重要渔业水域。
本办法所称环境敏感区,是指下列区域:(一)饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位的保护范围及建设控制地带、历史文化街区(村镇)、基本农田保护区等特殊保护区域;(二)湿地、珍稀动植物栖息分布地、天然林、重要渔业水域等生态敏感脆弱区;(三)疗养地、医院、文教区以及具有文化、科学、民族、宗教意义的特殊区域等社会关注区;(四)环境质量已达不到环境功能区划要求的区域。本办法所称特色工业园区,是指以区域特色经济为基础,适应市场竞争、产业升级和城市化进程对产业合理集聚的需求,以优势骨干企业为主体,适当集中布局,合理分工协作的专业化产业区。
第五十五条 对第三十八条规定,由省环境保护行政主管部门会同有关部门制订具体管理办法,报省人民政府批准后执行。
第五十六条 第十九条、第二十条所称的“重污染行业”和“其他可能严重污染环境或者破坏生态的建设项目”,由省环境保护行政主管部门制订名录并公布。
第五十七条 本办法自2004年3月1日起施行。
“廉政账户”制度的刑法分析
钱琪
[内容提要] “廉政账户”从其产生到撤销，理论和实践中始终存在许多争议。“肯定说”认为，这项制度是“反腐倡廉”的一项有力举措，必将对我国“反腐败”工作有着很大的贡献，应该大力推行。“否定说”认为这项制度弊大于利，它会给“反腐败”工作增加难度。而且它带来了一些“尴尬”的法律问题。客观评价说则认定，这项制度虽然从其出现的一开始就存在有许多问题，但简单地加以废除也并非完全合理，最好的方法应该认真对待“廉政账户”制度。不仅不能简单地将其废除了之，而且要将其“法律化”，进一步在具体操作上加以完善，使其能够更好地实现其所要和所能达到的目的。笔者运用刑法理论对“廉政账户”制度进行了分析和透视，认为“廉政账户”制度的设立不仅违反了刑法的基本原则，而且违反了犯罪的基本特征原理和犯罪形态理论，同时违反了国家工作人员的职责规定，进而后移了反腐倡廉的防线，理应予以废除。
一、“廉政账户”问题的由来
浙江省宁波市在原市委书记许运鸿等多名主要官员因腐败被查处后，于2000年初在全国首先推出了廉政账户“581”（谐音我不要）。旨在让有关人员通过上交其收受的“无法退回”或“不便退回”的现金、有价证券，促进领导干部的廉洁自律，“挽救濒临犯罪边缘的党员干部”。具体做法是：各级党政机关、社会团体和企事业单位的党员干部收受的无法退回和不便退回的各种礼金，可到纪律检查部门指定的银行缴入专用账户，缴款后由银行提供专用账户的“缴款回执”。缴款人在填写“现金缴款单”时可以不署本人姓名和单位名称。凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿。
“廉政账户”推出后，在宁波地区引起了很大的反响。宁波市“581”账户在一年多中，收到党员干部上缴的礼金达180多万元，共计200多笔；而据浙江省纪委统计，2001年前5个月，全省党员干部主动上交的礼金、礼券折合人民币达1952万余元，其中通过廉政账户上缴的有1084万元。自宁波及浙江温州、杭州等地之后，“廉政账户”这一反腐倡廉的新举措在全国众多省市迅速推广普及开来。不少城市纪委先后仿效，纷纷建立“廉政账户”，账号有叫“581”的，也有叫“981”、“510”的，不一而足。据报道，山东济南自“廉政账户”设立以来，一直保持了平均日进1万元的速度；而从沈阳“慕马案”被查处后的2001年8月10日两个月时间里，沈阳“廉政账户”猛然进账400多万元。
然而，理论和实践中对“廉政账户”的质疑和争议却始终没有停息。2001年，为促进全省廉政建设，福建省机关决定设立“廉政账户”，专门用于有关人员上缴违反规定收受的“红包”。对将钱款缴入“廉政账户”的行为，可视为主动上交，可适用“根据情节，可以不予处分、免于处分或减轻处分”的规定。此前，福建省一些地方为配合深入开展廉政建设，也建立过类似的“廉政账户”。但是，“廉政账户”制度在福建省推广以来，许多干部群众对此提出异议，主要认为“廉政账户”容易被少数公职人员当作“挡箭牌”，助长他们蒙混过关的侥幸心理，同时，也降低了党员干部的自律标准。发生在江苏南通的一个案件，更是印证了人们对“廉政账户”在实际操作过程中可能存在漏洞的担心。江苏省南通市某学校负责人杨某，利用教材辅导材料订阅和承印等机会多次收受贿赂、贪污公款近16万元。为迷惑别人，他将其中的2万多元打入纪委设立的“510廉政账户”。当办案人查到此案时，杨某以已将赃款打入“廉政账户”为借口，企图逃脱法律制裁。
2002年福建省纪委专门发出通知，要求全省各地、各单位全部撤销已设立“廉政账户”今后公职人员对外交往中确实难以拒收的礼金，要按照礼品登记上缴制度执行。
“廉政账户”制度在全国各地的相继建立和福建省纪委的撤销“廉政账户”的通知在全国范围内引起了强烈的反响，成为社会生活中人们普遍关注的一个热门话题，也同样引起了理论界的重视。对于“廉政账户”有没有合理性？设立“廉政账户”是利大于弊、还是弊大于利？“廉政账户”设立有否法律依据？是否与现代法治精神存在根本的矛盾与冲突？等等问题，理论界和实务界意见颇不一致，可谓众说纷纭，莫衷一是。由此也在全国范围内引发了一场较大规模的讨论。
二、关于“廉政账户”制度的三种观点
其一、“肯定说”。在关于“廉政账户”的讨论中，有人积极赞成，认为它是“反腐倡廉”的一项有力举措，必将对我国反腐败工作有着很大甚至重大的贡献，应该大力推行。许多人认为“廉政账户”的出现，顺应了相关人员求廉保洁的自律需要，给了那些曾收受过“外财”者一个丢掉包袱、改过自新的机会，也即给了那些收受各种不当财物的却又“不便退回”和“无法退回”的干部一个“悄悄处理”的渠道。设立“廉政账户”的目的，是为了进一步加强党风廉政建设，促进党员、干部廉洁自律。（１）为此，不少人认为，“廉政账户”的出现至少是在新的历史条件下的有益尝试，起码是对原有制度的补充。
理论上有学者认为，设立“廉政账户”不仅是可行的也是完全有必要的，理由是：
第一、人性总是有弱点的，因此任何人犯错误是必然的，不犯错误是偶然的。犯了错误之后，如果能主动采取一种行动来改正自己的错误，那么，作为法律制度的设计者，对这种行为应该是欢迎，而不应该是拒绝。这体现了对人性的尊重。
第二、设立“廉政账户”是一项制度的创新。反腐败在我们国家搞了几十年了，但总的情况是一个悖论，一方面反腐力度越来越大，另一方面腐败现象越演越烈。这就要求立法机关、司法机关包括纪委等反腐部门，应该进行制度上的创新。 “廉政账户”这种制度实际上已经具有了英美国家辩诉交易的意味，即允许当事人和国家之间通过一种交易的方式，来解决一项违法犯罪行为。也就是说，不一定非要进行惩罚。
第三、“廉政账户”还是有一定的社会效果。从媒体的报道看，很多有受贿行为的人把钱交到了这个账户里边，这说明它至少也能够解决一些问题。（２）
第四、对于“廉政账户”不应该过分求全责备。“廉政账户”的设立，其实是为那些由于一些很难推辞的社会关系而已经接受别人贿赂的人在犯罪道路上“悬崖勒马”提供了一条捷径。还有些人是在不知情、不愿意的情况下收到别人贿赂的，这些人本无任何受贿的主观意图，更没有主动向他人索贿，对于这些人来说，“廉政账户”的设立为他们免受法律冤枉提供有效手段，使得真正能接受利益诱惑之考验的人有一个很好的表现渠道。此外，那些积极主动索贿的“腐败分子”，由于种种原因在获取别人贿赂后希望能够退赃以保护自己，那么“廉政账户”的设立也同样给他们提供了较好的方式。由此可见，对于那些积极主动索贿的、并以此来获取财富的腐败分子而言，“廉政账户”的设立是很难起到什么作用的。所以，“廉政账户”的设立主要是用来解决作为社会腐败现象之一的受贿中的“被动受贿”问题，而不是解决所有受贿问题的，更不能解决整个社会的腐败问题。所以，我们不能因为它解决不了腐败的所有问题而一味地批评和指责它。
第五、“廉政账户”体现了法治与德治的结合。历史上，儒家学说特别是孔子就反对“不教而诛”，这就是倡导一种“教育感化为先，法律制裁殿后”的思路。事实上，在解决反腐败的问题时，这种思路还是有它一定的合理性的。他体现了政府的亲和力，按照我们执政党的话语讲，就是体现了党对干部的一种爱护、挽救。
第六、“廉政账户”是一项低成本的反腐败措施。当事人主动、直接把钱缴到账户里，就避免了国家司法机关对案件的侦察，解决问题的效率比较高。在现代社会，任何一项制度设计，都要考虑到它的成本与收益的问题。从法经济学的立场分析，评价某项制度的优劣的重要标准，就是看这项制度运作成本的高低。特别是在市场经济的社会中，更要考虑到这一问题。（３）
其二、“否定说”。在“廉政账户”刚出台时，就遭到了许多人的极力反对，认为这项制度弊大于利，它会给“反腐败”工作增加难度，而且它带来了一些“尴尬”的法律问题。综观各种反对意见，集中反映在以下几点：
第一、“廉政账户”为行贿受贿解除了“后顾之忧”
理论和实践中有人认为，“廉政账户”的设立虽然动机没错，但是这种制度不可避免地会给某些行贿或受贿者以可乘之机，他们完全可以先实施贿赂行为再说。但是一旦被人发现，则可以迅速地利用“廉政账户”加以解脱。正如有人所指出的那样，对于贪官来说，有了“廉政账户”，又多了一把“保护伞”，一旦有风吹草动或苗头不对，他们就把“吃”下去的钱“吐”来，或抢在组织调查之前往“廉政账户”里“放点血”，仍可视为主动拒礼拒贿，这样便可以安全过关，高枕无忧。（４）许多人认为，在贿赂面前，不是收受就应该是拒绝，态度应该是泾渭分明。但是有了“廉政账户”以后，收受贿赂者便心安理得了，有的甚至有恃无恐了。因为有了“廉政账户”，一些人便吃下了定心丸：收了礼金后上缴“廉政账户”，自己仍然被认为是廉洁清白的，至于早缴迟缴、全缴少缴，那只有个人的党性和为人了。
第二、“廉政账户”并不能减少反腐倡廉的成本
理论和实践中有人认为，从表面上看，“廉政账户”的设立确实为国家的国库增加了收入，而且也免去了司法机关的介入，这在一定程度上肯定会节省人力、物力和财力。但是，从实质上分析，由于“廉政账户”事实上可能为腐败分子开脱罪责，因而其必然会使腐败分子心存侥幸，从而进一步主张腐败现象的发展。就此而言，从我国《刑法》、《刑事诉讼法》及其他相关法律、法规的违背角度看，“廉政账户”这一反腐败举措的成本增大了。
第三、“廉政账户”不能体现对人性的尊重
理论和实践中有人针对“建立廉政账户可以反腐倡廉”的观点进行评析，认为这种制度是企图建立在人性的基础上，希望通过法律的宽恕和柔性，使得犯错误的人有改正的机会。但是，这一良好的愿望是根本无法实现的。如果说建立“廉政账户”是出于人性化的考虑，那么实际上是在降低为公众所承认的公权力掌握者的资格限制，从而放宽对权力操作者的道德要求。这恰恰不是现在人们提倡的所谓“德治”。因为，德治是对公权力掌握者的更高道德要求，服务于法治，促进法治的实施，而不是意味着法治需要对道德标准降低作出妥协。
其三、客观评价说。“廉政账户”出台后不久很快被废除，对此匆匆而来又匆匆而去的制度，理论和实践中有人认为，应该一分为二看待之：“廉政账户”虽然从其出现的一开始就存在有许多问题，但简单地将其加以废除也并非完全合理，最好的方法应该认真对待“廉政账户”制度这一“违法现象”，不仅不能简单地将其废除了之，而且要将其“法律化”，进一步在具体操作上加以完善使其能够更好地实现其所要和所能达到的目的。理论上有学者评价：“廉政账户”的确存在着难以掩盖的法律问题，这些法律问题也当然要解决，否则会导致思想理论和实践上的混乱。在面对“廉政账户”的法律问题时，是否主张将这一“违法现象”予以废除就是一种最好的解决方法呢？因为“廉政账户”没有法律依据，甚至严重违背法律规定或者与某个法律原则不符，所以应该予以取缔。这样的处理方式似乎太过于简单化了，这实际上是一种简单化、机械式“法制主义”的看法。这种看法不利于我们认真地去研究和理解复杂的社会腐败问题，从而对我们的反腐败斗争也有害的。其实，我们应该从“廉政账户”这一“新生事物”中获得一些信息和启示。应该反思，我们长期以来反腐败斗争为什么没有取得明显成效？是否法律制裁就是反腐败斗争的最有力武器？作为一种“违法现象”的“廉政账户”制度的出现，实际上给我们反思我们现行法律制度设计的合理性以及其真正的作用提供一个信号，正如以前在某些地方出现的“讨债公司”现象让我们得以反思司法判决的执行制度以及相关法律制度一样。法律规定的内容要真正得以贯彻，必须依赖人的介入，需要一批庞大的司法队伍来进行案件调查，并具体地将法律内容付诸实施。这里有着一系列制约因素，除了司法腐败以外，还有案件本身的复杂性。到目前为止，法律手段在反腐败活动中的运用似乎并没有取得什么明显成效，一方面可能是因为司法腐败的存在，出现了“有法不依、执法不严”的情况，而另一方面，是很多人容易忽略的，那就是社会腐败现象本身的复杂性决定了单靠法律手段是不能很好地解决腐败问题的。另外，我们的法律规定的内容本身对于解决腐败问题而言有着某些缺陷，需要改变。“廉政账户”制度的出现就在一定程度上说明了这一点。我们知道，社会腐败现象的存在有着极为复杂的原因，作为社会腐败现象之一的受贿现象同样如此。其实，受贿事件发生的具体原因在实际生活中是千姿百态的，所以我们在对待受贿问题时，应该“具体问题具体分析”，即要根据其具体情况做出不同处理。腐败问题是一个社会现象，它的产生不仅有个人原因，而且有着复杂的社会原因。故而，解决腐败问题的方法和手段也应该是多种多样的，决不能幻想着用哪一种方法可以从根本上彻底解决腐败问题。“廉政账户”也只是解决某些受贿问题的一种手段而已。利用法律手段对腐败分子进行有力的打击的前提就是能够及时、快速地查明腐败行为。而在现实中，由于腐败行为如受贿行为自身的特点，它与其他犯罪活动相比更具有隐蔽性，很难调查取证，有的几乎就不可能被查出，有的即使能够最终查出，也是费了“九牛二虎之力”，需要进行大量的人力、物力、财力的投入，如果法律要“较真”的话，即便全国的司法力量大部分都投入到反腐败斗争中去，也很难奏效。所以从一定意义上说，我国通过法律手段来反腐败成效不大。那种认为只要能够防止司法腐败，能够厉行法治，就可以解决社会腐败问题的想法实际上太过于天真和幼稚了。虽然法治在反腐败活动中具有不可替代的作用，离开了法治是不可能搞好反腐败工作的，但是，不能对“法治”过于迷信，要对法治在反腐败过程中所能起的作用有一个客观的认识。（5）
三、“廉政账户”制度的刑法分析
分析上述三种观点，我们基本上可以看出了“廉政账户”制度本身的利与弊。笔者赞同上述“否定说”的观点，因为，从宏观角度分析，“廉政账户”对于法律的破坏应该是巨大的，许多有识之士已经作了充分的阐述，在此不再阐述。如果从刑法角度作一些具体的分析，“廉政账户”从根本上违反了我国刑法所确立的个性原则和制度，也与刑法的基本理念相悖。
（一）“廉政账户”的设立违背了我国刑法的罪刑法定原则
我国现行刑法第3条明确规定了罪刑法定的原则，即法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。虽然从某种制度上讲，刑法这一规定可以说只是具有中国特色的罪刑法定原则，可是作为法律规定，其明确指明只要有刑法明文规定的犯罪行为，就必须依照刑法的规定定罪处刑。分析“廉政账户”制度，我们不难发现，其内容中有：凡向“廉政账户”缴款的，可视作“主动拒礼拒贿”。这一内容表明，即使行为人收受他人贿赂且依照刑法规定已经构成犯罪，只要其最终能把贿赂缴入“廉政账户”，就可“逃避”定罪处刑。而我国刑法第385条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的是受贿罪”；“国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”第388条规定：“国家工作人员利用本人职务或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受请托人财物的，以受贿罪论处。”根据这些规定，受贿罪的犯罪构成理应包括以下四个方面：第一，受贿罪侵犯了国家工作人员职务行为的廉洁性；第二，受贿罪的客观方面表现为行为人利用职务上的便利，索取、收受贿赂的行为；第三，受贿罪的主体是国家工作人员；第四，受贿罪的主观方面只能是故意构成。行为人只要具备了以上四个条件就构成了一个完整性的受贿罪，也即就可以依照刑法的有关规定对行为人定罪处刑了。从刑法角度分析，大多数将钱缴入“廉政账户”的人，在收受钱款时主观上已有受贿的故意，他们的行为也已经完全符合受贿罪所要求的四个要件，理应构成受贿罪。但是，“廉政账户”制度却可以使这些人不受法律制裁，这显然违背了我国刑法中的罪刑法定原则。
（二）“廉政账户”的设立违背了我国刑法中的平等原则
我国现行刑法第4条规定：对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。这就是我国刑法所确立的平等原则。其内涵包括两个方面：第一，任何人只要他没有违反刑法，没有构成犯罪，都应当平等的受到刑法的保护；第二，任何人只要他违反刑法，构成犯罪，就应当平等的适用刑法，依法追究其刑事责任，而不允许任何人违法犯罪而不受法律追究。
平等原则在我国刑法中的体现应该是多方面的。例如，刑法中规定的自然人犯罪主体有一般主体和特殊主体之分，但是，这只是构成要件上的区别，刑法并没有赋予国家工作人员以任何特权。国家工作人员的特殊身份需要承担特殊的法律义务，当其违反刑法上的规定而构成犯罪时，对其行为也要予以追究。而“廉政账户”的设立显然打破了这种平等性，主要体现有：首先，设立“廉政账户”实际上是给国家工作人员的一种待遇，即国家工作人员在构成受贿罪后，可以有将贿款缴入“廉政账户”或者承担刑事责任两种选择，也即他们可以通过“廉政账户”的途径逃脱刑法制裁。而对司法实践中的其他犯罪者而言，就明显存在着不公平。例如，对于盗窃他人财物者，我们不可能专门设立一个“账户”给其一次不追究刑事责任的机会。这种仅仅针对某种特定的犯罪或者某种具有特定身份的人而设立的制度，显然是违反我国刑法中的平等原则的。其次，“廉政账户”并非是在全国各地都设立，有些地方设立了，也有些地方没有设立，而且即使在设立“廉政账户”的地方，也有设立时间先后和内容上的不同。这样就会完全可能出现在已经设立“廉政账户”的地方，对受贿罪的处罚减少了，而在没有设立“廉政账户”的地方，对受贿罪则只能依法处理。这样就必然会造成一部统一刑法典在不同地区适用不同的不平等情况。
（三）“廉政账户”的设立与刑法理论中犯罪基本特征原理相违背
众所周知，我国刑法理论长期以来坚持“犯罪有三个基本特征”的观点，即犯罪是严重危害社会的行为，犯罪是违反刑法的行为，犯罪是应当受到刑法处罚的行为。传统刑法理论一直认为，在三个基本特征中，社会危害性是犯罪的本质特征。尽管时下有人对此提出质疑，但是，笔者认为，社会危害性在刑法理论中的地位仍无法被其他内容所替代。事实上，我们考察行为人行为的社会危害性，主要是从行为本身进行考察的，行为人在行为后的态度和表现只能作为量刑时考虑的因素，对行为的社会危害性不起作用，因为其不能改变行为本身对社会所造成的危害。收受贿赂者将贿款缴至“廉政账户”，实际上并不能消除受贿行为已经造成的社会危害性。刑法中受贿罪的主要危害，并不取决于犯罪人收受的钱财是否为个人继续持有，而是在于该行为败坏了国家工作人员的廉洁形象，损害了公民对国家工作人员的信赖度。如果收受贿赂者因退款而被免除法律制裁，实际上是不顾行为的社会危害性而随意地置犯罪行为于不顾，其结果必然会破坏现行的法律秩序，最终损害法律的严肃性和权威性。
（四）“廉政账户”的设立与刑法理论中犯罪形态原理相违背
我国刑法中的犯罪形态，是指在故意犯罪发展过程中可能出现的几种停止的犯罪行为状态，具体包括犯罪预备、犯罪未遂和犯罪中止。刑法中规定犯罪形态的意义主要有：首先在于能准确的定罪，我国刑法分析所规定的一切犯罪，都取其完成形态，也即犯罪既遂。对于犯罪既遂的行为，直接引用相应的分则条文认定即可。然而，刑事案件中还有大量的以未完成形态出现的犯罪，在这些犯罪预备、犯罪未遂或犯罪中止的案件中，行为人的行为与刑法分则的条文并不完全吻合，还须结合刑法总则中有关犯罪未完成形态的规定才能完整说明行为人的犯罪事实与特征。其次在于能恰当量刑，一般而言，未完成形态的犯罪行为，其社会危害性以及行为人的主观恶性与人身危险性，总是要或多或少地轻于同类犯罪的完成形态。而不同的犯罪未完成形态的社会危害性以及行为人的主观恶性与人身危险性也可能差异很大。就此而言，刑法理论中犯罪形态原理对于我们更深入、全面、正确地确定行为人的刑事责任，具有极为重要的作用。
“廉政账户”的设立在一定程度上又引出一个刑法话题，即当某人在收受贿赂后又在案发前缴出受贿款，是犯罪中止还是犯罪未遂？还是犯罪既遂以后的一种态度？由于犯罪中止和犯罪未遂均是刑法中的法定情节，而犯罪既遂后行为人的表现只是刑法中的酌定情节所以必须加以明确而不能混淆。笔者认为从刑法规定和刑法理论上分析，一个犯罪行为只有一种形态。行为人犯罪后的态度只能作为量刑时考虑的一个从轻情节，因为其仅仅只是反映了行为人对犯罪行为的认识程度，且对行为本身的社会危害性不起决定作用。通常而言，犯罪既遂以后的弥补损失、恢复原状既不能作为改变犯罪行为本身的性质依据，也不能作为认定其他未完成犯罪形态的理由。就此而言，收受贿赂者在案发前将赃款缴至“廉政账户”充其量也只是在犯罪既遂后认罪态度上的表现，我们不能也不应该将这种情况视为犯罪中止或者犯罪未遂，更不应该据此而否定行为人受贿行为的存在。从犯罪构成角度分析，受贿犯罪中的国家工作人员只要收受他人相当数额的钱财，利用职务上的便利为他人谋取利益，即构成了受贿罪的既遂，因而也就不存在刑法上犯罪中止、犯罪未遂等减轻或免除处罚的法定情节。由此分析，“廉政账户”制度中“凡持有该账户‘缴款回执’的，可视作主动拒礼拒贿”的做法显然缺乏法律依据和理论基础。
（五）“廉政账户”的设立违背有关国家工作人员的职责规定
依法追究犯罪者的刑事责任是司法机关的法定责任。我国刑法第399条明确规定了徇私枉法罪：即“司法工作人员徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使他受追诉、对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉，或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑；情节特别严重的，处10年以上有期徒刑。”刑法第402条专门规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪：“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的处3年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑。”从这些刑法规定来看，有关国家工作人员如果在发现有犯罪事实存在的情况下，对行为人不追究刑事责任，或者不移交司法机关追究刑事责任的，均应构成犯罪。
如果要严格按照刑法规定执行，同时又设立“廉政账户”制度的话，这就必然使有关国家工作人员处于“两难境地”：即如果依照“廉政账户”的内容对明知是受贿的犯罪分子不追究或不移交司法机关追究刑事责任，就可能构成刑法上的徇私枉法犯罪或者徇私舞弊不移交刑事案件罪，自己被追究刑事责任。因为在“廉政账户”制度中，对于持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿而不予追究，面对缴款单据体现出来的缴款人姓名、甚至是通过银行录像机记录的缴款人状况下，纪检部门可以视之为拒礼拒贿而不追究，这种做法显然是在明知是犯罪分子的情况下而仍然枉法，此时，纪检部门的司法工作人员很可能要承担相应的刑事责任。反之，如果在“廉政账户”中发现犯罪分子，并按照刑法规定追究或者移交司法机关追究犯罪者的刑事责任，则肯定与“廉政账户”的内容不统一。
（六）“廉政账户”的设立后移了反腐倡廉的防线
从各地设立“廉政账户”的实践来看，有一个值得我们深思的问题，那就是我们的反腐倡廉的防线实际上是后移了。但从犯罪学的角度讲，预防犯罪的关键在于尽可能地将防线前推，而不是后移。“廉政账户”实际上是提倡这么一种理念：即你可以先把贿赂收下来，然后再交出去，照样可以不承担法律责任。这就等于用事后的补救措施代替了事先的防范措施，这是“廉政账户”的最大问题，从预防职务犯罪的角度考虑不利于遏制和减少行贿受贿犯罪。我们现在主张的是在行为人实施行为前就要加以防范，如果行为人实施行为后则是应该考虑惩罚问题，尽管惩罚也是为了防范犯罪，但是这种防范毕竟还是以惩罚为前提的。应该承认，设计“廉政账户”制度的主要考虑，可能是怎样挽救一批党的干部。但这显然不是一种法律的要求，而是政治的要求，而且这一要求显然与犯罪学原理相悖。
综上所述，从刑法学、犯罪学和刑事诉讼法学等角度分析，“廉政账户”的设立既违反了我国刑法中确立的基本原则，也与我国刑法的一些基本规定和基本理论相违背，同时也与犯罪学和刑事诉讼法学的一些基本原理相违背。正因如此，“廉政账户”制度应该撤销。
